Документ предоставлен КонсультантПлюс

О НЕСОВЕРШЕНСТВЕ ДЕЙСТВУЮЩЕГО

АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИМЕНИТЕЛЬНО

К ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.Т. КОРНИЕНКО

Корниенко Валерий Тарасович, судья в отставке, доцент кафедры экономики и социально-гуманитарных дисциплин Волгодонского инженерно-технического института (филиала Национального исследовательского ядерного университета МИФИ), кандидат юридических наук, доцент.

В статье В.Т. Корниенко рассматриваются проблемы несовершенства действующего антикоррупционного законодательства России.

Ключевые слова: коррупция, органы местного самоуправления, прокуратура, муниципальные служащие.

Государство было, есть и всегда будет органом насилия над обществом, поскольку оно фактически выступает инструментом, организующим, а значит, и ограничивающим это общество с помощью суверенной публичной власти и специально подготовленного бюрократического аппарата.

Интересы всякого без исключения государства во многом расходятся с интересами конкретного гражданина этого государства как свободной личности. Только с усилением демократических начал государственные механизмы начинают больше ориентироваться на обеспечение интересов конкретного социума, а народ в конечном итоге становится фактическим "творцом" государства.

Местное самоуправление - это достаточно специфический способ осуществления властных полномочий, поскольку Европейская хартия местного самоуправления понимает под таковым право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

По нашему глубокому убеждению, главная идея антикоррупционной политики государства на региональном и муниципальном уровнях должна заключаться в стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий <1>.

--------------------------------

<1> Корниенко В.Т. Гражданское общество и демократическое правовое государство: проблемы сосуществования // Сборник статей XXII Межвузовской научно-практической конференции: "Проблемы развития гражданского общества в России: региональный и муниципальный аспекты". Волгодонск, 2011. С. 27.

Есть и иные подходы к проблемам борьбы с коррупцией, поскольку данная проблема присуща всему цивилизованному человечеству, а значит еще долго будет тревожить его... Вместе с тем хочется обратить внимание на некоторые перегибы в действующем законодательстве России в этой части, ибо они, по нашему мнению, приносят больше вреда, нежели пользы, в решении означенной проблемы. Вот один из таких примеров.

30 июля 2015 г. в стенах администрации города Волгодонска прошло очередное заседание комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих структурных подразделений и органов администрации города Волгодонска и урегулированию конфликта интересов, одним из членов которой уже достаточно длительное время является автор настоящей статьи. Заседание комиссии было бы ничем не примечательно, если бы не одно но...

Комиссия рассматривала очередное представление прокуратуры города Волгодонска о результатах проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции муниципальными служащими администрации города Волгодонска. В этот раз, как утверждалось в представлении, подписанном заместителем прокурора города, антикоррупционное законодательство Российской Федерации нарушили 11 муниципальных служащих различного ранга. Примечательно, что комиссия, как и, к слову сказать, на предыдущих своих заседаниях, не выявила в действиях ни одного из привлеченных к ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства России наличия этой самой коррупционной компоненты.

Может быть, недостаточно квалифицированно, поверхностно была проведена прокурорская проверка, которая выявила факты представления недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера рядом муниципальных служащих администрации города Волгодонска? Но прокурорские работники настаивают на том, что они в полном объеме исполнили свои обязанности в этой части, какой-либо иной, более детальной проверки закон от них не требует. Да и сомневаться в их компетентности не приходится, ибо представление подписано заместителем прокурора города Волгодонска в ранге старшего советника юстиции, а поддерживал это представление на заседании комиссии помощник прокурора в ранге младшего советника юстиции.

А может быть, уличенные в нарушении антикоррупционного законодательства России муниципальные служащие, будучи изощренными коррупционерами, умело "замели следы" и ввели в заблуждение уважаемую комиссию? Однако состав самой комиссии, возглавляемой заместителем главы администрации города и состоящей из семи достаточно уважаемых граждан, а также единогласие при принятии соответствующих решений об отсутствии умысла коррупционной направленности в действиях привлеченных к ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства Российской Федерации муниципальных служащих свидетельствуют о том, что выводы комиссии объективны и обоснованны. И наконец, более чем 30-летний опыт работы в структурах, связанных с борьбой с преступностью, позволяет автору с уверенностью утверждать, что "не тех подвели к эшафоту". Ведь обвинение в коррупции для гражданина, связывающего свое будущее с работой в органах местного самоуправления, равносильно эшафоту...

Тогда, может быть, преждевременными были действия администрации города Волгодонска? Глава администрации, получив вышеуказанное представление прокуратуры о нарушении антикоррупционного законодательства, немедленно поручил кадровому аппарату представить уличенных в коррупции муниципальных служащих на рассмотрение комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих структурных подразделений и органов администрации города Волгодонска и урегулированию конфликта интересов. Однако и здесь ответ отрицательный - иных полномочий, нежели должным образом своевременно отреагировать на представление прокуратуры, ни у главы города, ни у кадрового аппарата нет. Да и возможности провести квалифицированную проверку в этой части у них отсутствуют. Тут, знаете ли, надо владеть навыками оперативно-розыскной деятельности и правом на ее осуществление.

Как же так - и прокуратура и руководство города действовали по закону, а на эшафот привели невиновных? Попробуем разобраться, в чем здесь дело.

Все хорошо помнят, с каким трудом российскому законодателю давались нормы в части противодействия коррупции. Как здесь не вспомнить, что "право - это возведенная в ранг закона воля экономически господствующего класса". Всякий закон, придуманный человеком, несет на себе печать чьего-то интереса, а антикоррупционный - и того более... Есть, правда, Декалог, но о нем человечество старается не вспоминать...

К глубокому сожалению, следует отметить, что многие нормативные акты, принятые законодателем в развитие ныне действующего антикоррупционного закона, внесли значительную сумятицу в российское законодательство.

Рассматриваемый прецедент является неопровержимым тому подтверждением. Какие же нарушения действующего законодательства были допущены нашими новоиспеченными "кандидатами в коррупционеры"? Кто-то не указал сведения о своих доходах за предыдущий год в несколько сотен рублей, кто-то - сведения о доходах своего супруга на несколько тысяч рублей, кто-то - право на 1/6 квартиры своих родителей, кто-то неправильно указал марку автомобиля супруга, кто-то не указал два мотоцикла своего супруга, которые были разобраны им на запчасти еще до брака, но числятся за ним по учетам МРЭО ГИБДД. Одна из муниципальных служащих департамента труда и социального развития города не указала материальную помощь, полученную в связи с проведенными ее мужу операциями. "Запахло жареным". Разобрались на месте - материальная помощь получена ею совершенно законно, коррупциогенная составляющая отсутствует напрочь. Слезы на глазах женщины видеть было неприятно...

Как вышло, что 11 человек строго по закону были заподозрены в коррупционных проявлениях, но, как выяснилось, ничего предосудительного не совершали?

Преамбула Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) "О противодействии коррупции" свидетельствует о том, что данным Законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <2>.

--------------------------------

<2> См. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/.

Законодатель определил, что коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, равно как и совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица <3>.

--------------------------------

<3> Там же.

Законодатель также установил, что противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <4>.

--------------------------------

<4> Там же.

В целях борьбы с коррупцией для определенных категорий граждан законодатель установил обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю), кроме прочих, граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Невыполнение же вышеуказанными гражданами данной обязанности признано законодателем правонарушением, влекущим увольнение нарушителя с муниципальной службы.

Итак, по смыслу антикоррупционного Закона, любой муниципальный служащий, допустивший какую-либо оплошность в заполнении декларации о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, независимо от направленности умысла безальтернативно подлежит увольнению с муниципальной службы?

Не слишком ли круто? Оплошности бывают разные. Одни из них допускаются совершенно случайно (такие, например, как допущенные вышеуказанными муниципальными служащими в нашем случае). В них напрочь отсутствует коррупционная составляющая, поскольку эти оплошности не скрывают ни злоупотребление муниципальным служащим служебным положением, ни факты дачи взятки, ни ее получения, ни злоупотребление полномочиями, ни коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, равно как и совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Совсем иными являются "оплошности", цель которых состоит в сокрытии всего вышеуказанного, что, видимо, и имел в виду законодатель, столь сурово определяя их последствия.

Справедливости ради стоит отметить: поступая на муниципальную службу, гражданин, безусловно, обязан понимать всю ответственность своего служебного положения, а также в полном объеме соблюдать все требования, ограничения и жесткие рамки, установленные законодателем для данной категории граждан. И видимо, прав законодатель, установив возможность увольнения с муниципальной службы за вышеуказанные нарушения.

Только имеет ли все это какое-либо отношение к действительной борьбе с коррупцией? Имеют ли данные нарушения коррупционную направленность, или таким образом в очередной раз прикрывается фактическая бездеятельность органов государственной власти в этой части? Не напоминает ли все это борьбу пчел с медом? Слишком уж много вопросов, которые комиссия бурно обсуждала, но уже в отсутствие "кандидатов в коррупционеры"...

Следует иметь в виду, что Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ (в ред. от 12 февраля 2015 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <5> внес в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 30 марта 2015 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации" <6> целый ряд статей, направленных, по мнению законодателя, на противодействие коррупции. Рассматриваемые нами правонарушения этим Законом признаются не иначе как коррупционные...

--------------------------------

<5> См. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (в ред. от 12 февраля 2015 г.) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_121892/.

<6> См. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_66530/.

И как прикажете поступать с муниципальными служащими, которые, не имея умысла на совершение коррупционных действий, по различным, совершенно иным причинам, рядом не находящимся с коррупционными, все-таки совершают проступки, аналогичные рассматриваемым нами? Неужели они тоже должны нести ответственность за нарушение антикоррупционного законодательства?! Воистину, благими намерениями вымощена дорога в ад...

Мы уже неоднократно писали о несовершенстве действующего законодательства России <7>, антикоррупционного в том числе <8>. Тот факт, что даже судебная реформа, начатая в Российской Федерации еще в прошлом столетии, до сих пор не завершена, говорит о многом. Как ни крути, а право вторично. Первичным же является экономический базис. В государстве, особенно таком огромном, как наше, для того чтобы произошли какие-либо существенные изменения в действующем законодательстве, нужна значительная политическая воля, которая, в свою очередь, может возникнуть не иначе как при наличии экономической целесообразности. Помня это, следует поспешить с совершенствованием действующего антикоррупционного законодательства, ибо период первоначального накопления капитала, общеизвестный как весьма криминальный, Россией пройден. Бизнес становится все более социально ориентированным, им управляют граждане, готовые соблюдать действующее законодательство, однако очень тонко ощущающие перегибы власти в части монополии на применение силы закона, в том числе антикоррупционного.

--------------------------------

<7> Корниенко В.Т. Проблемы реализации судебной реформы в РФ: Монография. М.: Lambert Academic Publishing, 2013.

<8> Корниенко В.Т. Гражданское общество и демократическое правовое государство: проблемы сосуществования: Сб. статей XXII Межвузовской научно-практической конференции "Проблемы развития гражданского общества в России: региональный и муниципальный аспекты. Волгодонск, 2011. С. 23 - 28.

И здесь в памяти возник случай из судебной практики. В конце 1990-х гг. в отношении одного из граждан России органами предварительного расследования было возбуждено уголовное дело за совершение преступления средней тяжести общеуголовной направленности. В процессе расследования защитой были представлены доказательства, подтверждающие возможность прекращения уголовного преследования этого гражданина по нереабилитирующим основаниям, на чем стал настаивать и сам обвиняемый. В удовлетворении заявленного ходатайства гражданину было отказано - в то время, равно как и сейчас, было не принято прекращать уголовное дело на стадии предварительного расследования, как говорится, на полпути. Зачем ухудшать показатели? Суд, если нужно, прекратит. Дело было направлено в суд через прокурора, утвердившего обвинительное заключение, врученное впоследствии обвиняемому. Получив уведомление о направлении уголовного дела в отношении себя в суд, а также копию обвинительного заключения, человек не нашел для себя иного выхода из сложившейся ситуации, нежели расстаться с жизнью...

К слову сказать, двое из одиннадцати муниципальных служащих, выявленных прокурорской проверкой как нарушители антикоррупционного законодательства, уволились с муниципальной службы по собственному желанию...

Библиография

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в ред. от 28 ноября 2015 г.).

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (в ред. от 12 февраля 2015 г.).

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (в ред. от 28 ноября 2015 г.).

Корниенко В.Т. Проблемы реализации судебной реформы в РФ: Монография. М.: Lambert Academic Publishing, 2013.

Корниенко В.Т. Гражданское общество и демократическое правовое государство: проблемы сосуществования: Сб. статей XXII Межвузовской научно-практической конференции "Проблемы развития гражданского общества в России: региональный и муниципальный аспекты. Волгодонск, 2011.