Поиск по сайту

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОДАРКАХ. И.Ю. МУРАШКИН

Документ предоставлен КонсультантПлюс


ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОДАРКАХ


И.Ю. МУРАШКИН


Мурашкин И.Ю., кандидат юридических наук, начальник управления Губернатора Омской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений.


В статье автор отмечает ряд противоречий и пробелов законодательства в сфере вручения подарков в связи с должностным (служебным) положением гражданина. Определены проблемы правоприменительной практики в этой области правоотношений. На основании проведенного анализа предложены пути устранения существующих противоречий, направленных на упорядочение антикоррупционного законодательства.


Ключевые слова: коррупция, подарок, конфликт интересов, антикоррупционное законодательство.


Problems of implementation of anti-corruption legislation about gifts

I.Yu. Murashkin


Murashkin I.Yu., candidate of law, head of the office of the Governor of the Omsk region for the prevention of corruption and other offences.


The author notes a number of contradictions and legal gaps in the delivery of gifts in connection with official (official) position of the citizen. Identify problems of law enforcement practice in the field of legal relations. Based on this analysis suggest ways to remove existing inconsistencies, to streamline anti-corruption legislation.


Key words: corruption, a gift, a conflict of interest, anticorruption legislation.


Правовое регулирование вопросов получения подарков государственными служащими в современном антикоррупционном законодательстве занимает одну из ключевых позиций. Так, п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" <1> (далее - Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ) предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. При этом законодательством предусмотрена лишь возможность получения подарков в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями. Аналогичные требования еще ранее были предусмотрены п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ) в качестве запрета, связанного с гражданской службой.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

<2> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.


Актуальность этого вопроса сложно переоценить. Зачастую вручение подарка является не только способом получения определенных преференций вопреки установленному порядку, но завуалированной формой взятки, особенно в том случае, если она вручается после выполнения определенных действий в интересах взяткодателя. Превентивные меры, связанные с ограничением поощрения государственного или муниципального служащего, а также лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, в виде подарков, остаются одним из эффективных рычагов профилактики коррупционных правонарушений.

Между тем эта сфера правоотношений в настоящее время не достаточно урегулирована, в ней имеются существенные пробелы и противоречия как между правовыми актами, так и отдельными нормами права.

Например, п. 3 ч. 1 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации <3> (далее - ГК РФ), предусмотрен запрет дарения лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.

--------------------------------

<3> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.


При этом российское законодательство не содержит понятия обычный подарок (выделено мной. - И.М.). Этимологическое происхождение понятия "обычный" в праве восходит к категории "обычай" <4> и тождественно, например, значению "обычное" в контексте права. По мнению Ю.П. Гармаева и В.А. Фалилеева, обычный подарок - это: 1) то, что подарено в соответствии с обычаем, например в дни рождения, на 8 Марта, в профессиональные и иные праздники и т.п.; 2) является предметом, условно говоря, "договора дарения", то есть сделки без условий <5>. Поскольку правовой обычай (обычное право) - это фактически сложившиеся в течение длительного времени правила регулирования поведения людей (общественных отношений), которые официально признаны (санкционированы государством) в качестве общеобязательных норм права <6>, обычным подарком следует признать вещь, передаваемую безвозмездно, в соответствии с нормами поведения, сложившимися в обществе на протяжении продолжительного временного интервала.

--------------------------------

<4> См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. СПб., 1863 - 1866; http://biblioclub.ru/index.php?page=dict&dict_id=87&lang=ru.

<5> Гармаев Ю.П., Фалилеев В.А. Реализация мер антикоррупционного просвещения органами прокуратуры во взаимодействии с юридическими вузами // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 1. С. 13.

<6> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. 552 с.; http://specjurfak.narod.ru/manuals/NersesjancTGP/503.htm.


Вместе с тем положения п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ не коррелируются с указанными выше требованиями Федеральных законов от 27.07.2004 N 79-ФЗ и от 25.12.2008 N 273-ФЗ, не содержащих допущения получать обычные подарки, стоимость которых не превышает 3000 рублей.

С другой стороны, если ГК РФ ограничивает возможность принятия любых подарков, не подпадающих под допущения, предусмотренные ч. 1 ст. 575, то законы распространяют свое действие на подарки, связанные с выполнением служебных (должностных) обязанностей. Такая позиция не в полной мере отвечает направленности исключения коррупционных рисков в случае получения необоснованного обогащения должностным лицом. Безвозмездная передача вещи чиновнику внешне может быть не связана с исполнением им служебных и должностных обязанностей, а, например, вуалируется под подарок ко дню рождения. Однако конечной целью дарителя, возможно, является получение в будущем определенных выгод, благосклонного отношения к нему должностного лица. Эту ситуацию незаконодательным путем попыталось решить Министерство труда и социального развития Российской Федерации нашумевшим в средствах массовой информации письмом от 02.12.2015 N 18-0/10/В-8969 <7>, согласно которому "получение соответствующим лицом подарка не в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями является нарушением запрета, создает условия для конфликта интересов, ставя под сомнение объективность принимаемых им решений, а также влечет ответственность, предусмотренную законодательством, вплоть до увольнения в связи с утратой доверия, а в случаях, когда подарок расценивается как взятка - уголовную ответственность". При этом речь идет не только о подношении, связанном с исполнением должностных (служебных) обязанностей, но и вообще - о любом подарке.

--------------------------------

<7> Данный документ опубликован не был.


Такая позиция не лишена смысла. Российское законодательство не толкует понятие "в связи с исполнением должностных (служебных) обязанностей", что создает определенные трудности в правоприменительной практике. Оно может пониматься как занятие гражданином соответствующей должности (достаточно широкий смысл), так и совершение конкретных действий либо принятие решений, связанных со своим должностным (служебным) положением. В первом случае подарок может создать коррупционную ситуацию, связанную с желанием дарителя получить благосклонное отношение чиновника, а во втором - выглядит как поощрительная, заранее не обещанная мера за исполнение должностных (служебных) обязанностей, что также способствует процветанию коррупции.

Вместе с тем вряд ли можно согласиться с мнением С.В. Крутиковой, которая полагает, что допущение подп. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ (далее - ГК РФ) права на получение государственным служащим обычного подарка, стоимость которого не превышает 3 тыс. руб., "является, по существу, легализацией взятки в небольших размерах и истолковывается как возможность брать мзду, но в меру" <8>. Между тем этот же автор является сторонником сохранения этого правила в гражданском законодательстве <9>.

--------------------------------

<8> Крутикова С.В. Обычные подарки для государственных служащих // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. N 2. С. 172.

<9> Там же.


По нашему мнению, вручение обычного подарка к даче взятки никакого отношения не имеет. Взятка передается за конкретное действие (бездействие), совершаемое должностным лицом в интересах взяткодателя. При этом не имеет значения время передачи предмета взятки - до совершения такого действия (бездействия) или после, равно как и стоимость подношения. Вместе с тем существенное значение при отграничении взятки от подарка является обоюдная осведомленность взяткополучателя и взяткодателя о цели передачи вещи или предоставления услуги. В случае с подарком, несмотря на то, что он передается должностному лицу, сохраняется безвозмездный характер сделки.

Кроме этого, содержащееся в п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ положение о том, что обычный подарок стоимостью 3 тыс. руб. и менее может быть вручен должностному лицу в связи с его должностным положением или в связи с исполнением им служебных обязанностей вовсе не равнозначно положению, что вещь передается за совершение определенных действий или несовершение их в интересах дарителя, что возможно при наличии определенного должностного положения или сопряжено с исполнением служебных обязанностей. Более детально отмеченные выше соотношения подарка и взятки рассмотрены в работах ряда авторов <10>.

--------------------------------

<10> См., напр.: Вязгина Я.А. Обычный подарок или взятка? // Советник юриста. 2010. N 12. С. 24 - 28; Изосимов С.В., Гейвандов Э.А. Предмет взяточничества: проблемы определения содержания // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 4. С. 61; Хлонова Н.В. Совершенствование антикоррупционного запрета на дарение с учетом опыта ФРГ // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. N 4. С. 82; и др.


Законодательно определен круг ситуаций, при которых получение подарка не считается противоправным. К ним отнесены протокольные мероприятия, служебные командировки и другие официальные мероприятия. Именно эта сфера правоотношений в последние годы достаточно активно развивается усилиями властных структур, обеспечивающих противодействие коррупции <11>. При этом если понятие служебной командировки является правовым и определено в ст. 166 Трудового кодекса Российской Федерации <12>, то, например, определение протокольного мероприятия законодательно не закреплено, что создает проблемы в правоприменительной практике. Понятие "другое официальное мероприятие" не только не установлено нормами российского права, но, по сути, является коррупциогенным фактором, поскольку вполне укладывается в положение ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <13>, предусматривающей, что к ним относятся положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

--------------------------------

<11> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 09.01.2014 N 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" (ред. от 12.10.2015) // Российская газета. 14.01.2014. N 5; абз. 2 подп. "д" и абз. 5 подп. "к" п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утв. Указом Президента Российской Федерации от 01.04.2016 N 147 "О национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" // Российская газета. 13.04.2016. N 78.

<12> Трудовой кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

<13> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. 22.07.2009. N 133.


Возможность расширительного толкования понятия официального мероприятия может способствовать возникновению определенных коррупционных рисков. Если для высших должностных лиц возможно определение такого мероприятия, как предусмотренного определенными планами и проводимыми публично, то для должностных лиц среднего и нижнего звена, которых большинство, применение такого подхода затруднительно. Разный подход в оценке официальности, может применяться, например, при проведении приема граждан. С одной стороны, как правило, такие мероприятия проводятся на основании заранее составленных графиков, планов и подразумевают определенный порядок их реализации. С другой стороны, их целью является выражение просьб или претензий граждан или организаций к должностному лицу, осуществляющему прием. Очевидно, что "подкрепление" такой просьбы подарком, даже при условии приобретения его заранее, независимо от результатов беседы, и врученного "от чистого сердца", может быть (или должно быть) расценено как попытка повлиять на принятие в будущем решения.

Еще одной проблемой правоприменительной практики является вручение так называемых "малозначительных" с точки зрения стоимостной оценки подарков. Речь идет, в частности, о почтовых открытках или поздравительных адресах. Согласно ч. 1 ст. 572 ГК РФ предметом договора дарения является вещь, то есть предмет материального мира, представляющий ценность для человека, способная удовлетворять потребности субъектов гражданских правоотношений, выступать предметом товарообмена. Указанные предметы, несмотря на свою незначительную цену, удовлетворяют этому определению. При этом в России традиционно принято поздравлять друг друга с какими-либо праздниками, знаменательными событиями. Вместе с тем, как указано выше, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ установлен запрет принимать подарки, за исключением врученных во время служебных командировок, протокольных и других официальных мероприятий. Конечно, следуя требованиям законодательства, должностное лицо может отказаться принять такой подарок. Но как быть, если открытка пришла посредством, например, почтовой связи?

Несмотря на кажущуюся абсурдность ситуации, она носит весьма распространенный характер в российской действительности. При этом передача такого малозначительного подарка может быть истолкована по-разному. В одном случае можно признать, что это лишь следование сложившимся в обществе традициям, в другом - как желание напомнить о себе должностному лицу, поддержать связь, что называется, "на всякий случай". В последней ситуации легко прийти к выводу о возможности возникновения конфликта интересов, то есть когда личная заинтересованность (прямая или косвенная) должностного лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) <14>.

--------------------------------

<14> См.: ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ.


Еще одним проблемным вопросом является подношение подарков в быту. Как указано выше, законодательно закреплен запрет получать подарки в связи с исполнением должностных (служебных) обязанностей. Следуя этому правилу, подарок на день рождения от друзей, особенно когда их род занятий не входит в сферу профессиональной деятельности должностного лица, не запрещен. Однако ситуация выглядит по иному, когда, например, предмет дарения - автомобиль, дача, дом или иная дорогостоящая вещь. В связи с этим представляется целесообразным закрепить в Законе стоимостные ограничения при дарении, не связанном с исполнением должностным лицом своих профессиональных обязанностей. В этом случае придется дифференцировать цену подарка в зависимости от персоналии дарителя. Близкие родственники должны иметь возможность преподнести более ценный подарок, нежели другие родственники и иные лица. С другой стороны, следуя целям антикоррупционного законодательства, дарение дорогостоящей вещи должно сопровождаться обязанностью дарителя подтвердить законность ее происхождения.

Таким образом, законодательство о подарках должностным лицам имеет противоречия и пробелы, которые возможно устранить внесением изменений и дополнений в правовые акты федерального уровня.


Список использованной литературы


1. Вязгина Я.А. Обычный подарок или взятка? // Советник юриста. 2010. N 12. С. 24 - 28.

2. Гармаев Ю.П., Фалилеев В.А. Реализация мер антикоррупционного просвещения органами прокуратуры во взаимодействии с юридическими вузами // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 1. С. 11 - 15.

3. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. СПб., 1863 - 1866.

4. Изосимов С.В., Гейвандов Э.А. Предмет взяточничества: проблемы определения содержания // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 4. С. 56 - 63.

5. Крутикова С.В. Обычные подарки для государственных служащих // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. N 2. С. 171 - 174.

6. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. 552 с.

7. Хлонова Н.В. Совершенствование антикоррупционного запрета на дарение с учетом опыта ФРГ // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. N 4. С. 82 - 85.





    Новости