Документ предоставлен КонсультантПлюс

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

АНТИКОРРУПЦИОННОГО МОНИТОРИНГА В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

А.В. ПОЛУКАРОВ

Полукаров А.В., кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда города Москвы, Россия, Москва.

Рассматриваются актуальные проблемы административно-правового регулирования мониторинга реализации законодательства о противодействии коррупции в социальной сфере на федеральном, региональном уровнях и уровне местного самоуправления. Отмечается, что вопросы противодействия коррупции особенно чувствительны именно в социальной сфере, от благополучия которой зависят качество и продолжительность жизни людей. Предлагается ряд мер по совершенствованию планов и программ противодействия коррупции на всех уровнях исполнительной власти.

Ключевые слова: социальная сфера, противодействие коррупции, правонарушение, эффективность противодействия коррупции, мероприятия по противодействию коррупции.

Administrative Legal Regulation of Anti-Corruption Monitoring in the Social Sphere

A.V. Polukarov

Polukarov Alexander V., Cand. in Law, Judge of the Moscow Arbitration Court, Russia, Moscow.

Current problems of administrative legal regulation of monitoring for implementation of anticorruption legislation in the social sphere at federal, regional and local government levels are considered. It is noted that the issues of combating corruption are particularly sensitive in the social sphere, which well-being affects the quality and duration of people's lives. A number of measures on improvement of plans and programs for combating corruption at all levels of the executive branch are proposed.

Key words: social sphere, combating corruption, offence, effectiveness of combating corruption, anti-corruption efforts.

В настоящее время законодательство о противодействии коррупции в целом сложилось: приняты Федеральные законы от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и др. В этой связи становится актуальной проблема формирования правовых и организационных механизмов, обеспечивающих эффективность реализации принятых законодательных актов во всех сферах государственного управления.

Очевидно, что на современном этапе развития административно-правовых средств институциональная основа противодействия коррупции не достигает поставленных перед ней целей. Вследствие этого сформировалась точка зрения, что эффективность действия правовой нормы лежит вне рамок позитивного права и состоит в реализации поставленных задач и достижении соответствующих целей на практике. Таким образом, основная нагрузка современной антикоррупционной деятельности переместилась с совершенствования позитивного права (нормативных правовых актов и судебной практики) на исследования с комплексным подходом к вопросам действия норм права, направленные на раскрытие всех (экономических, социальных, политических, моральных и т.д.) последствий реализации правовой нормы [9. С. 11].

Иными словами, достигнутый правовой результат определяет качество нормативно-правового предписания. Обратим внимание, что наличие коррупции в каком-либо сегменте государственного управления - это результат неэффективности действия правовых предписаний. Как верно отметила Е.В. Пуляева, "коррупционное проявление - это в большинстве случаев следствие "слабости" правовой нормы" [8. С. 81].

Противодействие коррупции вообще и противодействие коррупции в социальной сфере в частности - это сложный многогранный процесс, включающий самые различные мероприятия, поэтому решение обозначенной проблемы должно осуществляться максимально комплексно. Именно на такой подход ориентируют работу органов государственной власти и управления предписания Указа Президента РФ от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" (далее - Национальный план противодействия коррупции), утверждающие необходимость повышения эффективности противодействия коррупции в самых разных сферах государственного управления.

Особенно важно эффективное административно-правовое противодействие коррупции в социальной сфере, поскольку от этого в конечном итоге зависят качество и продолжительность жизни людей. Социальная сфера очень чувствительна к проявлениям коррупции: именно в этом сегменте государственного управления коррупция не позволяет гражданам полноценно реализовать свои конституционные права в области здравоохранения, образования, культуры и др. Тем самым коррупция подрывает основы социальной политики государства, делает ее малоэффективной по отношению к отдельно взятому гражданину.

Учитывая это, необходимо осуществлять мониторинг реализации законодательства о противодействии коррупции в социальной сфере. Но для этого нужна качественно иная методологическая основа отслеживания реализации соответствующих правовых норм. Так, М.Д. Чеснокова отмечает: "Повышение эффективности политики государства в социальной сфере предполагает разработку новых механизмов правового обеспечения социальных реформ. К числу таких механизмов можно отнести правовой мониторинг, который обеспечивает не только отслеживание применения правовых актов, но и помогает осуществлять контроль за их действием в социальной сфере; кроме того, соответствующий мониторинг дает возможность проводить анализ общественных отношений с точки зрения достаточности и эффективности принимаемых правовых мер, правовых решений" [13. С. 25].

Следует отметить, что мониторинг правоприменения позволяет наглядно оценить, какие из существующих в данный момент правовых средств достигают поставленной перед ними цели, а какие нет. В научной литературе отмечается, что "антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества" [2. С. 68]. Согласно Методике мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции (утв. Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 N 694) в ходе мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции оцениваются полнота и необходимость правового регулирования в сфере противодействия коррупции, анализируется практика применения законодательства о противодействии коррупции в целях подготовки предложений по его совершенствованию.

В этой связи мониторинг реализации административно-правовых средств в определенной степени позволяет ответить на вопрос, насколько полно работает тот или иной нормативный правовой акт, призванный регламентировать общественное отношение, которое связано с противодействием коррупции в социальной сфере. По точному замечанию Ю.А. Тихомирова, "целью мониторинга является обеспечение систематического наблюдения, анализа, оценки и корректировки деятельности органов публичной власти" [10. С. 13].

Значение мониторинга реализации административно-правовых средств противодействия коррупции нельзя недооценивать. Мониторинг правоприменения вообще и осуществляемый в сфере противодействия коррупции в частности - сложный процесс, учитывающий самые разные аспекты действия права. В этой связи П.А. Кабанов верно подчеркнул, что "содержание антикоррупционного мониторинга с позиции системного подхода включает ряд организационных, правовых, экономических, информационных, воспитательных, идеологических, технических мер, осуществляемых уполномоченными органами, институтами гражданского общества, должностными и частными лицами, направленных на повышение результативности противодействия коррупции в государстве, регионе и обществе" [6. С. 27].

Примерно такая же концепция выстраивания правового мониторинга вытекает из содержания Указа Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", в котором отмечается, что мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или отмены соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, целью правового мониторинга должно быть определение эффективности действия соответствующего нормативного правового акта. Особенно актуально это именно по отношению к вопросам противодействия коррупции. Ю.А. Тихомиров справедливо подметил, что "правовой мониторинг как структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки жизненного цикла закона и иного нормативного правового акта открывает путь для измерений его эффективности" [11. С. 14].

В настоящее время разработка планов (программ), посвященных проблеме противодействия коррупции, а также мониторинг и отчетность по реализации этих планов - одни из основных направлений решения обозначенной проблемы на правоприменительном уровне, позволяющих определить критерии совершенствования законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, соответствующий мониторинг дает возможность выявлять коррупциогенные факторы в законодательстве и правоприменительной деятельности, определить противоречия и коллизии в действующих нормативно-правовых предписаниях.

Задачами антикоррупционного мониторинга также являются "выявление конкретных видов коррупционных технологий в правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления; поиск эффективных способов предупреждения и пресечения выявленных коррупционных технологий; разработка и внедрение в правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления методов контроля, способствующих превенции и пресечению коррупционных практик в их правоприменительной деятельности" [1. С. 2]. Мониторинг направлен также на организацию мероприятий и совершенствование антикоррупционных средств и нормативно-правовой базы, касающейся рассматриваемой сферы.

В научной литературе подчеркивается, что мониторинг реализации законодательства о противодействии коррупции, разработка антикоррупционных планов и программ противодействия коррупции, а также отчетность по этим планам и программам приобрели всеобъемлющий характер [15. С. 17]. Проведение такого мониторинга коснулось и социальной сферы. Например, проводится мониторинг проектов нормативных правовых актов, затрагивающих реализацию гражданами права на бесплатную медицинскую помощь, определение эффективности работы оказывающих такую помощь учреждений с целью "выдвижения предложений по совершенствованию действующего законодательства, правоприменительной практики, а также работы органов государственной власти и управления в данном направлении" [14. С. 1351].

Более того, в сфере образования в качестве одной из задач проведения мониторинга, осуществляемого Федеральной службой по надзору в сфере образования, определенных в рамках программы противодействия коррупции, указывается внедрение механизма мониторинга по целому ряду направлений: количеству выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц; количеству граждан и организаций, официально обратившихся с жалобами на проявления коррупции в деятельности соответствующих должностных лиц; объему выявленных коррупционных рынков; уровню удовлетворенности заявителей качеством и доступностью государственных услуг, установленных в соответствующей сфере, и др.

Таким образом, помимо сложившейся в настоящее время законодательной и подзаконной нормативно-правовой базы мониторинга законодательства о противодействии коррупции на федеральном уровне в механизме управления и правового регулирования социально-культурной сферы был разработан ряд нормативных правовых актов ведомственного уровня. Соответствующий механизм сформирован с целью мониторинга реализации законодательства о противодействии коррупции в рамках деятельности того или иного органа исполнительной власти, осуществляющего свою компетенцию в социальной сфере. Как следствие, в рамках данных нормативных правовых актов были определены понятие, цели и задачи мониторинга не только в целом, но и по каждому из компонентов функционирования социальной сферы.

В то же время, если обратиться к вопросу осуществления мониторинга противодействия коррупции в социальной сфере на региональном и муниципальном уровнях публичного управления, можно обнаружить достаточно много проблем правового и организационного характера. В частности, вопросы мониторинга противодействия коррупции на муниципальном уровне находятся в стадии развития. В этой связи целый ряд аспектов противодействия коррупции в социальной сфере на муниципальном уровне далек от совершенства. И, хотя данный вопрос на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации урегулирован [4. С. 157], формирование правовой статистики по противодействию коррупции в социальной сфере выглядит недостаточно убедительно.

На основании Национального плана противодействия коррупции Приказом Министерства образования и науки РФ от 16.05.2016 N 571 был утвержден План противодействия коррупции Министерства образования и науки РФ на 2016 - 2017 годы, в рамках которого, в частности, определен ряд мероприятий по противодействию коррупции. Данные мероприятия касаются повышения эффективности механизмов урегулирования конфликта интересов; обеспечения соблюдения федеральными гражданскими служащими ограничений, запретов и принципов служебного поведения; эффективности применения мер ответственности за такие нарушения; выявления и систематизации причин и условий проявления коррупции в деятельности Министерства; организации осуществления мониторинга коррупционных рисков и их устранения; взаимодействия Министерства с институтами гражданского общества; создания эффективной системы обратной связи с населением, режима доступности информации о работе Министерства и т.п.

Аналогичные антикоррупционные планы были приняты Министерством здравоохранения РФ и Министерством культуры РФ. На федеральном уровне при соответствующих министерствах были сформированы антикоррупционные структуры: комиссия Минздрава России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; комиссия Минкульта России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов и др.

Таким образом, в структуре федеральных органов исполнительной власти, которые управляют социальной сферой, была сформирована нормативно-правовая и институциональная составляющая мониторинга противодействия коррупции. Однако анализ планов противодействия коррупции в деятельности соответствующих органов управления и их реализации позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности проводимых мероприятий. Основной проблемой здесь, на наш взгляд, является узконаправленный характер таких планов: подробное ознакомление с их содержанием показывает, что они ограничиваются преимущественно решением внутриведомственных проблем. Иными словами, эти программные документы в целом сконцентрированы на противодействии коррупционным правонарушениям в служебной деятельности гражданских служащих соответствующих органов исполнительной власти, а не на решении проблемы коррупции в системе здравоохранения, образования или культуры в целом. В результате правоохранительный потенциал законодательства о противодействии коррупции в социальной сфере реализуется не в полной мере.

Например, План противодействия коррупции Минобрнауки России в качестве антикоррупционных мероприятий предусматривает: повышение эффективности механизмов урегулирования конфликта интересов; обеспечение соблюдения служащими Министерства ограничений, запретов и принципов служебного поведения; осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; обеспечение эффективного взаимодействия Министерства с правоохранительными органами; совершенствование условий, процедур, механизмов государственных закупок и т.п. В то же время такие внешневедомственные мероприятия, как обеспечение проведения в образовательных организациях высшего образования комплекса просветительских и воспитательных мер; разработка и внедрение в учебный процесс различных образовательных организаций учебного курса на тему противодействия коррупции; определение перечня нормативных правовых актов, которые необходимо разработать в целях противодействия коррупции в организациях, подведомственных Министерству; проведение выездных проверок в организациях, подведомственных Министерству, составляют лишь малую долю административно-правовых и организационных мероприятий, разрабатываемых в рамках данного Плана.

Следовательно, основным недостатком соответствующих планов противодействия коррупции является их внутриведомственная нацеленность в ущерб более широкому комплексу мероприятий по борьбе с коррупцией в рамках предмета управления (образование, культура, здравоохранение и т.п.).

Нельзя не заметить, что планы противодействия коррупции как на региональном, так и на муниципальном уровне публичного управления довольно часто дублируют аналогичные федеральные планы противодействия коррупции, при этом воспроизводя и их недостатки. Подтверждением тому являются данные социологических опросов, отражающие недоверие граждан к работе органов государственной власти в деле противодействия коррупции в социальной сфере [13. С. 25].

Аналогичные планы противодействия коррупции были разработаны органами исполнительной власти, которые управляют социальной сферой на региональном уровне. В частности, Минздравом Пермского края был принят План противодействия коррупции в Минздраве Пермского края на 2014 - 2016 годы (утв. Приказом от 31.01.2014 N СЭД-34-01-06-1000), в рамках которого определен ряд мероприятий по совершенствованию нормативно-правового и организационного обеспечения противодействия коррупции; обеспечению участия институтов гражданского общества; реализации и развитию механизмов противодействия коррупции; мониторингу коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики; по профилактике коррупционных правонарушений, совершаемых от имени или в интересах юридических лиц, и т.п.

Но на институциональном уровне вопросы противодействия коррупции в сфере государственного управления социальной сферой в Минздраве Пермского края не получили должного правового регулирования: вся эта работа на краевом уровне возложена в основном либо на отдел по правовой работе, либо на отдел по кадровой работе, аттестации и повышению квалификации медицинских кадров, либо на отделение по организационной работе Министерства.

Полагаем, институциональное выделение на уровне профильных министерств регионов комиссии по соблюдению требований к служебному поведению или отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений может повысить эффективность реализации региональных планов противодействия коррупции в соответствующем сегменте социальной сферы. В большинстве регионов нашей страны такие институциональные структуры при органах государственной власти и управления социальной сферой в свое время были созданы, но сегодня система этих внутриведомственных структур (отделов, отделений, комиссий) нуждается в совершенствовании "путем создания коллегиального ведомственного антикоррупционного органа" [7. С. 130].

Стоит отметить, что не во всех регионах существуют планы или программы противодействия коррупции в социальной сфере. В отдельных регионах такие мероприятия предусмотрены в общих программах противодействия коррупции на уровне субъекта Федерации в целом. Специальные ведомственные антикоррупционные программы в сфере здравоохранения, например, приняты только в Самарской области и Кабардино-Балкарской Республике; в остальных регионах такая работа ведется на основе общих антикоррупционных планов и программ. Такой подход наиболее характерен для сфер здравоохранения и культуры, для которых на региональном и муниципальном уровнях практически не разрабатываются специальные внутриведомственные программы противодействия коррупции.

В то же время такой подход скорее характерен для антикоррупционных программ муниципального уровня. В большинстве случаев программы противодействия коррупции муниципального уровня ограничиваются перечислением общих антикоррупционных мероприятий без их привязки к конкретному сектору общественных отношений (здравоохранение, образование и т.п.). В редких случаях в общих программах противодействия коррупции муниципального уровня упоминаются отдельные антикоррупционные меры и мероприятия в сфере образования, здравоохранения и культуры. Эти меры, как пишет Т.Я. Хабриева, "как правило, имеют выборочный характер и не охватывают все сферы коррупционных рисков в деятельности органов и учреждений образования, здравоохранения, культуры" [12. С. 97]. Так, в свое время программой "Противодействие коррупции в Серпуховском муниципальном районе Московской области на 2011 - 2013 годы" в качестве специальных антикоррупционных мероприятий в сфере образования было предусмотрено лишь одно - проведение занятий, семинаров в образовательных организациях по специальным планам.

Еще один недостаток региональных планов и программ противодействия коррупции в социальной сфере - отсутствие в их содержании системы правовых средств противодействия коррупции, которые учитывали бы особенности функционирования социальной сферы. Как отмечает Т.Я. Хабриева, "один из недостатков региональных планов и программ противодействия коррупции состоит в отсутствии комплексности противодействия коррупции. Соответствующие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в частности министерства здравоохранения, министерства образования субъектов Российской Федерации, по сути, не ставят своей целью борьбу с коррупцией в сфере образования или здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в целом" [12. С. 100].

Лишь в некоторых субъектах Российской Федерации комплексные планы противодействия коррупции разработаны для отдельных направлений функционирования социальной сферы. Так, в ведомственной целевой программе "Противодействие коррупции в сфере деятельности Министерства образования и науки Самарской области на 2013 - 2015 годы" упоминается о необходимости совершенствования антикоррупционного просвещения, формирования в обществе негативного отношения к коррупции как явлению и т.п.

К недостаткам организации антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне стоит отнести отсутствие специализированных структур по профилактике коррупции на территории муниципального образования [3. С. 35]. Подобное положение вещей сегодня имеет место не только на территориях муниципальных образований, но и на уровне некоторых органов управления социально-культурной сферой, функционирующих в ряде субъектов Российской Федерации. Чаще всего эти функции вменены в обязанность кадровым подразделениям соответствующих ведомств, что не согласуется с их функциональной компетенцией. Исключения составляют лишь те субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, где приняты специальные ведомственные антикоррупционные планы или программы. Например, распоряжением Минобрнауки Самарской области от 18.07.2013 N 358-р "О рабочей группе по реализации ведомственной целевой программы "Противодействие коррупции в сфере деятельности Министерства образования и науки Самарской области на 2013 - 2015 годы" с целью реализации указанной ведомственной целевой программы была создана рабочая группа.

Одной из серьезных проблем реализации программ и иных программных документов в сфере противодействия коррупции в социальной сфере является их формальное выполнение. Так, отчеты об их реализации как на региональном, так и на муниципальном уровне зачастую подготовлены формально. Более того, несмотря на существование антикоррупционных планов и программ на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отчеты о выполнении ведомственных антикоррупционных планов и программ и вовсе отсутствуют. Конкретным примером может служить деятельность Минздрава Хабаровского края, где, несмотря на наличие Плана мероприятий по противодействию коррупции в сфере деятельности Министерства здравоохранения Хабаровского края на 2015 год, отчетность по его реализации отсутствует. Большая часть Информации о ходе и итогах реализации мер антикоррупционной деятельности в Министерстве образования и науки Самарской области в 2015 году [5] посвящена вопросам технического характера. В частности, в этом документе перечисляются мероприятия, касающиеся разработки и внесения изменений в нормативные правовые акты по вопросам образования. По сути, в нем также отсутствует информация, затрагивающая вопросы организации и проведения конкретных мероприятий по оценке эффективности реализации ранее принятых мер по противодействию коррупции; отдельные аспекты данного отчета посвящены кадровым вопросам, а также вопросам повышения квалификации сотрудников, не связанным напрямую с реализацией антикоррупционной программы данного Министерства. Мониторинг фактов коррупции в образовательных организациях Самарской области осуществляется в рамках указанного отчета исключительно при оценке выявленных фактов коррупции силами самого ведомства или правоохранительными органами. Нет в отчете и данных судебной статистики, а также отчетности правоохранительных органов Самарской области, которая касается коррупционных правонарушений в сфере образования и науки.

Стоит отметить, что взаимодействие органов исполнительной власти, занимающихся управлением социальной сферой любого уровня, с правоохранительными органами оставляет желать лучшего, в то время как эффективность антикоррупционной деятельности в той или иной сфере проявляется именно на правоприменительном уровне. Основным камнем преткновения в данном вопросе является отсутствие должного мониторинга правоприменительной деятельности, связанного с противодействием коррупции в социальной сфере.

Сегодня работа по осуществлению учета и анализа статистических данных о результатах деятельности суда, правоохранительных и контрольно-надзорных органов в отношении коррупционных правонарушений не поставлена в зависимость от той сферы, где они выявлены. Между тем введение статистической отчетности, ее анализ по отдельным сферам общественных отношений также могут стать одним из эффективных административно-правовых средств совершенствования антикоррупционного мониторинга. Статистическая отчетность по противодействию коррупции ведется Генеральной прокуратурой РФ и рядом иных органов государственной власти и управления. Однако она не дает полного представления о состоянии коррупции и эффективности реализации административно-правовых средств по противодействию ей. Это обусловлено тем, что она проводится преимущественно вне связи с соответствующей сферой, непосредственно подверженной коррупции. Анализ статистических данных осуществляется в отношении всей совокупности коррупционных правонарушений, совершенных в стране за отчетный период. Характерным примером правового регулирования данного вопроса является Указание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства внутренних дел РФ от 01.02.2016 N 65/11/1 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности". В соответствии с этим документом отчетность ведется по составам преступлений, предусмотренных УК РФ, а не в зависимости от сферы, в которой совершаются те или иные коррупционные правонарушения.

Одним из аспектов совершенствования работы в сфере статистического наблюдения и отчетности по коррупционным правонарушениям стало наряду со статистической отчетностью ведение статистики судебных решений по делам об административных правонарушениях коррупционной направленности.

Таким образом, приходится констатировать, что на сегодня конкретные официальные статистические данные по противодействию коррупции в социальной сфере отсутствуют. Как следствие, нет и должного правового анализа проблемы коррупции в этой сфере. Такое состояние дел препятствует пониманию реального уровня и размаха коррупции, осознанию серьезности проблемы с коррупцией в социальной сфере и формированию политической воли для борьбы с ней именно в данном направлении государственного управления. Это также не позволяет провести анализ эффективности антикоррупционных мероприятий, что негативно сказывается и на должной реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. По этой причине пора внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие отчетность, сбор и анализ статистической информации о коррупционных правонарушениях, с целью отображения в них отдельной графой статистики по коррупционным преступлениям и административным правонарушениям, совершенным именно в социальной сфере.

Стоит отметить, что статистика и отчетность по антикоррупционной деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов стали вестись по отдельным сегментам социальной сферы на уровне некоторых управленческих структур регионального уровня. Например, Минздравом Самарской области была разработана статистическая отчетность "Информация по приговорам суда за коррупционные преступления в государственных учреждениях здравоохранения". Однако такая практика остается единичной, несистематизированной и касающейся по большей части эффективности уголовно-правовых, а не административно-правовых средств противодействия коррупции в отдельных сегментах социальной сферы.

В этой связи необходимо в отраслевых планах противодействия коррупции закреплять специальные мероприятия по противодействию коррупции в социальной сфере, а также исключить дублирование мероприятий по противодействию коррупции в данной сфере, осуществляемых на различных уровнях публичного управления. Полагаем, в настоящее время целесообразно проводить мониторинг эффективности реализации законодательства о противодействии коррупции на всех уровнях публичного управления [7. С. 130]. Такой подход позволит выявлять специфику и формы проявления коррупции в том или ином сегменте социальной сферы и реагировать на факты коррупции с помощью разных правовых средств.

В этой связи не следует ограничиваться в данных документах лишь перечислением специализированных для той или иной сферы общественных отношений антикоррупционных мероприятий, а интегрировать в них полный набор правовых и организационных мероприятий, в том числе и общих антикоррупционных. Целостность антикоррупционного плана (программы) позволит даже не подготовленному в вопросах реализации антикоррупционной политики лицу получить полное представление об осуществлении соответствующих мер по противодействию коррупции и требуемых от него действиях в данный момент.

Помимо этого, необходимо формирование специализированных подразделений (отделов, отделений) по профилактике коррупции во всей системе управления социально-культурной сферой. Уже отмечалось, что профилактические антикоррупционные функции реализуются в настоящее время самыми разными структурными подразделениями федеральных и региональных органов исполнительной власти, занимающихся управлением социальной сферой. Однако на муниципальном уровне никаких профилактических мероприятий по противодействию коррупции соответствующими структурами практически не ведется, что во многом делает систему противодействия коррупции в социальной сфере недостаточно эффективной. На уровне субъектов Российской Федерации формирование управленческих структур, реализующих свою компетенцию по профилактике коррупции, не унифицировано, а в отдельных случаях вопросы реализации антикоррупционных планов (программ) распределены между разными подразделениями, зачастую между собой не связанными. Более того, в некоторых аспектах управления социальной сферой такой подход сформировался и на федеральном уровне. В частности, реализация отдельных направлений Плана противодействия коррупции Минобрнауки России вменена в обязанности структурных подразделений Министерства, которые должным образом не взаимодействуют и не координируют свою деятельность.

В этой связи вполне оправданно перепрофилировать мероприятия, разработанные в рамках планов противодействия коррупции, с внутриведомственного уровня работы того или иного органа исполнительной власти на внутриотраслевой уровень государственного управления. Это даст возможность ориентировать соответствующие мероприятия по противодействию коррупции не только на государственно-служебную деятельность, реализуемую в системе исполнительной власти, но и на все основные компоненты функционирования социальной сферы, подвергшейся коррупционному воздействию. Иными словами, мероприятия по противодействию коррупции и реализуемые в их рамках административно-правовые средства должны затрагивать практически все общественные отношения, подконтрольные определенному органу исполнительной власти.

В завершение следует еще раз подчеркнуть, что в настоящее время отсутствует полноценная статистическая информация о коррупционных правонарушениях в социальной сфере. Между тем важность такой информации для мониторинга и оценки эффективности законодательства о противодействии коррупции весьма высока. Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что "такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга" [11. С. 14]. Сложившаяся ситуация с информационным обеспечением правового мониторинга не позволяет системно проанализировать эффективность разработанных и реализуемых антикоррупционных мероприятий и предложить оптимальные административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере, адекватные современному уровню социально-экономического развития государства.

Список литературы

1. Астанин В.В. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание // Российская юстиция. 2010. N 7. С. 2 - 4.

2. Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 68 - 80.

3. Галеева Г.Р. Состояние взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции в муниципальных образованиях Республики Татарстан // Взаимодействие институтов гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции: Мат-лы всерос. межвуз. круглого стола (Нижнекамск, 23 декабря 2011 г.) / НФ ИЭУП (г. Казань); отв. ред. П.А. Кабанов, О.Д. Агапов. Казань, 2012. С. 35 - 37.

4. Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 157 - 160.

5. Информация о ходе и итогах реализации мер антикоррупционной деятельности в Министерстве образования и науки Самарской области в 2015 году. URL: http://www.educat.samregion.ru/activity/protivodeystvie_korruptsii/protivodeystvie_korruptsii_v_sfere_deyatelnosti_ministerstva_obrazovaniya_i_nauki_samarskoy_oblasti/.

6. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики правового регулирования. Н. Новгород, 2015. С. 27.

7. Кабанов П.А. Организация и осуществление ведомственного контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в регионах Российской Федерации // NB: Вопросы права и политики. 2014. N 6. С. 130 - 145.

8. Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 81 - 87.

9. Рыбаков О.Ю. Антикоррупционная правовая политика: понятие и структура // Мониторинг правоприменения. 2016. N 1. С. 11 - 19.

10. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 11 - 15.

11. Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 14 - 21.

12. Хабриева Т.Я. Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации: Аналитический доклад. М., 2012. С. 97, 100.

13. Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 20 - 35.

14. Шилюк Т.О. К вопросу о правовом мониторинге законодательства в области здравоохранения // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 7. С. 1351 - 1355.

15. Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности. М., 2014. С. 17.

References

1. Astanin V.V. Antikorrupcionnyj monitoring v Rossijskoj Federacii: celi, zadachi i soderzhanie // Rossijskaja justicija. 2010. N 7. S. 2 - 4.

2. Vlasenko N.A., Gracheva S.A., Rafaljuk E.E. Teoreticheskij analiz pravovyh sredstv i pravovyh modelej protivodejstvija korrupcii // Zhurnal rossijskogo prava. 2012. N 11. S. 68 - 80.

3. Galeeva G.R. Sostojanie vzaimodejstvija organov vlasti i institutov grazhdanskogo obshhestva v sfere protivodejstvija korrupcii v municipal'nyh obrazovanijah Respubliki Tatarstan // Vzaimodejstvie institutov grazhdanskogo obshhestva i organov mestnogo samoupravlenija v sfere protivodejstvija korrupcii: Mat-ly vseros. mezhvuz. kruglogo stola (Nizhnekamsk, 23 dekabrja 2011 g.) / NF IJeUP (g. Kazan'); otv. red. P.A. Kabanov, O.D. Agapov. Kazan', 2012. S. 35 - 37.

4. Eremina O.E. O pravovom monitoringe // Zhurnal rossijskogo prava. 2006. N 3. S. 157 - 160.

5. Informacija o hode i itogah realizacii mer antikorrupcionnoj dejatel'nosti v Ministerstve obrazovanija i nauki Samarskoj oblasti v 2015 godu. URL: http://www.educat.samregion.ru/activity/protivodeystvie_korruptsii/protivodeystvie_korruptsii_v_sfere_deyatelnosti_ministerstva_obrazovaniya_i_nauki_samarskoy_oblasti/.

6. Kabanov P.A. Antikorrupcionnyj monitoring v sub"ektah Rossijskoj Federacii: voprosy teorii i praktiki pravovogo regulirovanija. N. Novgorod, 2015. S. 27.

7. Kabanov P.A. Organizacija i osushhestvlenie vedomstvennogo kontrolja za realizaciej gosudarstvennoj politiki protivodejstvija korrupcii v regionah Rossijskoj Federacii // NB: Voprosy prava i politiki. 2014. N 6. S. 130 - 145.

8. Puljaeva E.V. Pravovye problemy bor'by s korrupciej v sfere okazanija obrazovatel'nyh uslug // Zhurnal rossijskogo prava. 2012. N 11. S. 81 - 87.

9. Rybakov O.Ju. Antikorrupcionnaja pravovaja politika: ponjatie i struktura // Monitoring pravoprimenenija. 2016. N 1. S. 11 - 19.

10. Tihomirov Ju.A. Organizacija i provedenie pravovogo monitoringa // Pravo i jekonomika. 2006. N 10. S. 11 - 15.

11. Tihomirov Ju.A. Prakticheskie aspekty osushhestvlenija antikorrupcionnogo analiza i ocenki realizacii pravovyh aktov // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. N 10. S. 14 - 21.

12. Habrieva T.Ja. Analiz praktiki realizacii programm protivodejstvija korrupcii v sub"ektah Rossijskoj Federacii: Analiticheskij doklad. M., 2012. S. 97, 100.

13. Chesnokova M.D. Pravovoj monitoring v social'noj sfere // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. N 4. S. 20 - 35.

14. Shiljuk T.O. K voprosu o pravovom monitoringe zakonodatel'stva v oblasti zdravoohranenija // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 7. S. 1351 - 1355.

15. Juzhakov V.N., Cirin A.M., Efremov A.A. Metodika monitoringa vnedrenija antikorrupcionnoj jekspertizy normativnyh pravovyh aktov i proektov normativnyh pravovyh aktov v praktiku normotvorcheskoj dejatel'nosti. M., 2014. S. 17.