Документ предоставлен КонсультантПлюс

НАРУШЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ КАК ОСНОВАНИЕ

ДЛЯ УВОЛЬНЕНИЯ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Р.С. СОРОКИН

Сорокин Роман Сергеевич, преподаватель кафедры административного и уголовного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В статье рассматривается комплекс ограничений, запретов, требований и обязанностей, распространяющихся на государственных гражданских служащих, установленных в целях противодействия коррупции. В статье анализируются основания для утраты доверия. Отмечается, что перечень оснований для увольнения в связи с утратой доверия является закрытым, но перечень антикоррупционных требований к государственному гражданскому служащему этими основаниями не ограничивается. Рассмотрены три группы дисциплинарных проступков государственных служащих, образующие непересекающиеся составы правонарушений.

Ключевые слова: противодействие коррупции, утрата доверия, запреты, ограничения, обязанности, требования, государственная служба, правонарушение, ответственность.

Violation of anti-corruption requirements as a reason for dismissal from public service

R.S. Sorokin

Sorokin Roman S., Lecturer of the Department of Administrative and Criminal Law of the Stolypin Volga Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

The author considers a complex of limitations, prohibitions, requirements and obligations applicable to civil servants in order to counteract corruption. The reasons for loss of confidence are analyzed in the article. It is noted that the list of the reasons for dismissal for loss of confidence is private but the list of anticorruption requirements to a civil servant is not limited by these reasons. The author also considers three groups of civil servants' disciplinary misconduct which forms nonoverlapping corpus delicti.

Key words: counteraction against corruption, loss of confidence, prohibitions, limitations, obligations, requirements, civil service, delinquency, responsibility.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" (в ред. от 12 февраля 2015 г.) <1> введено новое основание расторжения служебного контракта государственного гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя: в связи с утратой представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе, Федеральным законом "О противодействии коррупции" и иными федеральными законами (ч. 1.1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе).

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730; 2015. N 7. Ст. 1022.

Поскольку только нарушение вполне определенных (в частности, в ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе) ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей влечет увольнение с государственной гражданской службы, представляется необходимым остановиться более подробно на этих требованиях, запретах, ограничениях и обязанностях с тем, чтобы разобраться, почему именно их нарушение должно влечь, по мнению законодателя, такую строгую санкцию, как увольнение. Следует иметь в виду, что схожие либо полностью аналогичные ограничения, запреты, требования и обязанности распространяются и на военнослужащих, сотрудников органов прокуратуры, органов внутренних дел, наркоконтроля, таможенных органов и др. Более того, во многих случаях законодатель в нормативных актах, регулирующих прохождение различных видов государственной службы, не устанавливает какие-то особые антикоррупционные нормы, а просто делает отсылку к соответствующим положениям Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (см., например: ст. 40.2 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре" <2> и др.).

--------------------------------

<2> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Возвращаясь непосредственно к указанным ограничениям, запретам, требованиям и обязанностям (здесь и далее для упрощения восприятия термин "требование" будет использоваться как обобщающий для терминов "обязанность", "ограничение" и "запрет"), отметим, что в настоящее время законодатель ввел понятие "требование, установленное Федеральным законом в целях противодействия коррупции". В связи с этим возникает закономерный вопрос: каким образом правоприменитель должен заключить, что конкретная норма закона установлена с целью противодействия коррупции? Например, является ли таковой обязанность государственного служащего обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам (п. 4 ч. 1 ст. 18 Закона о государственной гражданской службе). На эту проблему обращает внимание и С.Е. Чаннов, отмечая, что "сотрудникам кадровых служб государственных органов предложено догадаться, для чего установлены в Законе определенные запреты, ограничения, требования и обязанности: в целях противодействия коррупции или с какой-то иной... Неправильная догадка может повлечь судебное оспаривание гражданским служащим акта о наложении на него взыскания в связи с несоблюдением процедуры" <3>.

--------------------------------

<3> Чаннов С. Совершенствование антикоррупционных законов // ЭЖ-Юрист. 2012. N 10. С. 15.

В литературе получила распространение точка зрения, согласно которой законодатель счел нужным разделить все правонарушения в сфере противодействия коррупции на две группы: тяжкие, влекущие увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений <4>. На наш взгляд, такая модель является конструктивной и может быть распространена на иные категории работников. Для полного анализа проблемы требуют рассмотрения все три группы дисциплинарных проступков государственных служащих, образующие непересекающиеся составы:

--------------------------------

<4> См.: Окороков В.К. Антикоррупционное законодательство в системе органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 1. С. 34 - 39.

1. Тяжкие проступки. Такие правонарушения обладают двумя конститутивными признаками: а) повышенная общественная вредность; б) универсальность. Последний признак означает, что характер данных правонарушений не зависит от сферы деятельности работника.

Повышенная общественная вредность влечет особую дисциплинарную ответственность за совершение данных правонарушений, а именно досрочное прекращение полномочий, освобождение от замещаемой должности или увольнение в связи с утратой доверия (в зависимости от правового статуса соответствующего лица).

Универсальность не означает, что данные составы должны распространяться на все категории работников. Напротив, некоторые требования, запреты и ограничения следует распространять лишь на определенный перечень должностей, за которыми закреплены организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, полномочия по осуществлению контрольных и надзорных мероприятий, управлению государственным имуществом и т.д. Представляется, что повышенная общественная вредность данных правонарушений обусловлена именно полномочиями и должностными обязанностями данных лиц. Более того, по нашему мнению, перечни должностей для каждого антикоррупционного требования этой группы могут совпадать.

Последний вопрос заслуживает специального рассмотрения. Важно отметить, что некоторые антикоррупционные требования, такие как занятие предпринимательской деятельностью, безусловно, распространяются и должны распространяться на все категории государственных служащих. Однако повышенная общественная вредность нарушения данного запрета возникает, по нашему мнению, лишь в том случае, когда его субъектом выступает лицо, занимающее высокую должность и наделенное широкими полномочиями. К низкооплачиваемому обеспечивающему специалисту, оказывающему платные услуги, не связанные со служебной деятельностью, могут быть по усмотрению представителя нанимателя применены мягкие меры дисциплинарной ответственности. Тяжкие правонарушения в сфере противодействия коррупции представляется необходимым консолидировать в специальной норме Федерального закона "О противодействии коррупции". В связи с этим предлагается дополнить ч. 1 ст. 13.1 п. 6: "несоблюдение лицом, на которое в соответствии с федеральным законом распространяется данный запрет, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами". Кроме того, представляется целесообразным отнести к составу тяжких правонарушений, влекущих увольнение с государственной службы, нарушение обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона о противодействии коррупции) - при условии предлагаемого ограничения перечня должностей. Так, например, рядовой сотрудник ГИБДД, отказавшийся от получения взятки, но не сообщивший о факте ее предложения, вряд ли заслуживает увольнения в связи с утратой доверия <5>. Если же взятка предлагалась, например, главе муниципального района, очевидно, речь идет об ином масштабе преступного умысла и сокрытие этого умысла представляет повышенную общественную опасность. При этом заслуживает глубокой научной разработки и закрепления в законодательстве понятие "обращение в целях склонения": лицо, склоняемое к совершению коррупционного правонарушения, должно быть заведомо осведомлено о целях обратившегося к нему лица.

--------------------------------

<5> См.: Сорокин Р.С. Совершенствование системы штрафов за нарушение "правил дорожного движения" // Вестник академии права и управления. 2015. N 1. С. 95 - 101.

2. Иные правонарушения в сфере противодействия коррупции, которые заключаются в нарушении запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. В зависимости от тяжести совершенного правонарушения и вины субъекта по усмотрению представителя нанимателя (работодателя) могут применяться различные формы дисциплинарной ответственности: от выговора до увольнения (но не по основаниям утраты доверия). Предлагается в ст. 59.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе" расширить необоснованно ограниченный, по сравнению с иными нормативными актами, перечень взысканий.

О.О. Лаврентьева высказала предложение, в соответствии с которым для обеспечения реализации запретов, связанных с режимом гражданской службы, целесообразно применять в случае нарушения подобных запретов такое дисциплинарное взыскание, как освобождение от занимаемой должности гражданской службы, а если это нарушение имеет отягчающие вину обстоятельства, то применять к служащему и такое наказание, как увольнение с гражданской службы. По ее мнению, данное положение подняло бы значение соответствующих запретов и тем самым способствовало бы противодействию коррупции в системе государственной службы <6>. Считаем, что данное предложение не лишено оснований, но лишь в том случае, если законодатель будет рассматривать вину как квалифицирующий признак коррупционного правонарушения (что в настоящее время не соответствует действительности).

--------------------------------

<6> См.: Лаврентьева О.О. Административно-правовое регулирование противодействия коррупционным рискам в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 601.

Как и в случае тяжких проступков, важно дифференцировать применяемые антикоррупционные меры по субъектному составу правонарушителей, позволяющих перейти от открытости к прозрачности как важному принципу противодействия коррупции <7>. Вместе с тем стоит отметить, что анализ сведений о доходах и расходах бесперспективен в целях выявления бытовой коррупции. Государственные служащие, занимающие младшие должности гражданской службы, не наделенные правом принятия решений, как правило, не имеют возможности осуществлять коррупционную деятельность в масштабах, которые нашли бы отражение в структуре их доходов и расходов. Для противодействия исключительным случаям необходимы меры, менее затратные с точки зрения бюрократических процедур.

--------------------------------

<7> См.: Сорокин Р.С. Прозрачность как основной принцип противодействия коррупции // Потенциал современной науки. 2015. N 1. С. 109 - 112.

Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" включает в перечень высшие должности федеральной государственной гражданской службы, должности руководителей и заместителей руководителей, а также должности федеральной гражданской службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. В разд. III Указа содержатся критерии отнесения должностей к данной группе. В частности, их исполнение должно предусматривать:

- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

- осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

- управление государственным имуществом;

- осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений и др. <8>.

--------------------------------

<8> См.: СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.

В целом такой подход представляется аргументированным, хотя вызывает сомнения пункт "предоставление государственных услуг гражданам и организациям". На наш взгляд, данная формулировка избыточна, речь должна идти только о должностях, связанных с принятием решений в сфере оказания госуслуг (причем частично эта категория перекрывается пунктом "выдача лицензий и разрешений"). На наш взгляд, данный набор критериев следует использовать в качестве ограничительного. Необоснованное расширение перечней должностей государственной службы, при назначении на которые и замещении которых лица обязаны предоставлять сведения о доходах и расходах, ведет к распылению усилий контролирующих органов и излишней забюрократизированности госаппарата, что лишь создает дополнительные предпосылки для коррупционных проявлений.

3. Прочие дисциплинарные проступки, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него служебных обязанностей. Возможности представителя нанимателя (работодателя) по наложению дисциплинарных взысканий принципиально не отличаются от предыдущего случая. Более того, в нормативных актах, регулирующих прохождение государственной службы определенного вида, правонарушения в сфере противодействия коррупции отнесены к нарушениям служебной дисциплины (см., например, ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <9>), а антикоррупционные требования перемешаны с иными требованиями к служебному поведению (ст. 18 Закона о государственной гражданской службе). В связи с этим возникает вопрос: какие правовые последствия имеет отнесение или неотнесение конкретного дисциплинарного проступка к группе "коррупциогенных"? Основных различий здесь три. Во-первых, увольнение в связи с утратой доверия может применяться только за нарушение антикоррупционных требований (но не только за тяжкие правонарушения). Во-вторых, различается порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения (например, в отношении государственных гражданских служащих этот порядок регламентируется ст. 59.3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). В-третьих, различаются обстоятельства, устанавливаемые в процессе привлечения к ответственности.

--------------------------------

<9> См.: СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.

Можно сделать вывод об особой, системообразующей роли Федерального закона "О государственной гражданской службе" по отношению к законодательству об отдельных видах государственной службы, так как в иных нормативных актах содержатся прямые ссылки на указанный Закон.

Литература

1. СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

2. СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.

3. СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730; 2015. N 7. Ст. 1022.

4. СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.

5. Лаврентьева О.О. Административно-правовое регулирование противодействия коррупционным рискам в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 601.

6. Окороков В.К. Антикоррупционное законодательство в системе органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 1. С. 34 - 39.

7. Сорокин Р.С. Прозрачность как основной принцип противодействия коррупции // Потенциал современной науки. 2015. N 1. С. 109 - 112.

8. Сорокин Р.С. Совершенствование системы штрафов за нарушение "правил дорожного движения" // Вестник академии права и управления. 2015. N 1. С. 95 - 101.

9. Чаннов С. Совершенствование антикоррупционных законов // ЭЖ-Юрист. 2012. N 10. С. 15.