МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОВ

О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Е.Ю. СИНЕЛЬЩИКОВА, А.Д. ИЛЬЯКОВ

Синельщикова Елена Юрьевна, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.

Ильяков Александр Дмитриевич, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Университета прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены применяемые при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы меры прокурорского реагирования и их особенности.

Ключевые слова: коррупция, прокурорский надзор, меры прокурорского реагирования.

Measures of prosecuritorial's response to violations of laws on combating corruption

E.Yu. Sinelshchikova, A.D. Ilyakov

Sinelshchikova Elena Yuryevna, prosecutor of the Department for supervision of compliance with Federal legislation of the office for supervision of anti-corruption legislation of the Prosecutor General of the Russian Federation.

Ilyakov Alexander Dmitrievich, leading researcher of the Department of scientific support of prosecutorial supervision and strengthening the rule of law in the field of state and municipal service, anti-corruption Research Institute of the University of the Prosecutor's office of the Russian Federation, candidate of legal sciences (PhD).

The article considers the measures of prosecutorial response applied in the implementation of prosecutorial supervision over the implementation of anti-corruption laws outside the criminal sphere and their features.

Key words: corruption, prosecutorial supervision, measures of prosecutorial response.

Научное исследование проблем прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы позволило выделить особенности мер прокурорского реагирования и их применения.

К мерам прокурорского реагирования на этом направлении надзорной деятельности относятся: протест (ст. 23 Закона о прокуратуре), предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, которые вносятся в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы (ст. 9), требование прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов (ст. 9.1), представление (ст. 24), постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения законов (ст. 25.1), постановление о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), иск (заявление) в суд (арбитражный суд), информация о состоянии законности.

Акты прокурорского реагирования применяются только по результатам прокурорской проверки и должны отвечать требованиям законности, обоснованности, результативности, обеспечивать восстановление законности.

Согласно п. 16 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам надлежит в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц; принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования; контролировать фактическое устранение нарушений законов; принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

При этом следует исключить случаи внесения прокурорами субъектов Федерации актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ; проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, необходимо представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры РФ.

При внесении актов прокурорского реагирования на выявленные коррупционные правонарушения прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры, горрайпрокуроры должны учитывать, что такие акты не могут быть адресованы напрямую руководителям федеральных органов исполнительной власти, поскольку надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой РФ. При возникновении такой необходимости проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представляются в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ.

Перечисленные меры прокурорского реагирования и их особенности применительно к указанной сфере прокурорского надзора рассмотрим подробнее.

Протест на незаконный правовой акт приносится в порядке ст. 23 Закона о прокуратуре <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об особенностях принесения протеста на незаконный правовой акт и о внесении требования прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, см.: Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы: Пособие / [В.В. Аринин и др.]; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Университет прокуратуры Рос. Федерации. М., 2019.

При выявлении в нормативных правовых актах противоречий актам высшей юридической силы, которые предоставляют правоприменителю возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, они расцениваются по признаку нормативной коллизии как коррупциогенные факторы.

В этой ситуации, руководствуясь ст. ст. 9.1 и 23 Закона о прокуратуре, на нормативный правовой акт прокурор приносит протест. Протест приносится также в случае, если, помимо выявленного противоречия, документ содержит и иные коррупциогенные факторы, не относящиеся к категории нормативной коллизии <2>.

--------------------------------

<2> Там же.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов вносится в порядке ст. 9.1 Закона о прокуратуре.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, указанное требование (о внесении изменений в нормативный правовой акт, об отмене нормативного правового акта (или его отдельных норм), о разработке и принятии иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор) либо обращается с соответствующим заявлением в суд. Форма требования утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400.

Требование подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования должно быть незамедлительно сообщено прокурору, внесшему требование.

В силу п. 1.6 Приказа N 400 необходимо обеспечить рассмотрение требований, направленных в органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В связи с этим в резолютивной части требования надлежит указывать на такое участие и на необходимость заблаговременного информирования прокурора о дате и времени рассмотрения внесенного акта прокурорского надзора.

При рассмотрении требований следует занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. На практике зачастую многие положения требования ввиду их разъяснения (пояснения) участвующим прокурором находят понимание со стороны должностных лиц органа, организации и удовлетворяются.

Важно отметить, что наделение прокуроров полномочием по внесению требований в целях исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов стало значимым шагом в становлении института проведения антикоррупционной экспертизы и повышении эффективности деятельности прокурора, направленной на снижение уровня коррупциогенности нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 1.7 Приказа N 400 в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона (на действия (бездействие) поднадзорных органов и их должностных лиц) вносится в порядке ст. 24 Закона о прокуратуре.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

При принятии мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений, допущенных депутатами представительных органов местного самоуправления, следует учитывать, что для них ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" за нарушение порядка представления сведений о доходах предусмотрен только один вид ответственности - досрочное прекращение полномочий. В связи с этим прокуроры должны оценивать возможные негативные последствия исполнения своих требований: акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В некоторых случаях такие нарушения носят массовый характер, и внесение прокурором акта реагирования с требованием рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий в отношении значительной части депутатов может сказаться на правомочности представительного органа.

При принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, связанные с достоверностью и полнотой представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, наряду с правильной квалификацией и наличием основания для принятия соответствующих мер необходимо учитывать положения ст. 193 Трудового кодекса РФ, устанавливающие сроки и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.

Действующим законодательством определены сроки представления соответствующих сведений. Днем совершения нарушения закона, выражающегося в представлении неполных (недостоверных) сведений либо их непредставлении, будет день, следующий после окончания установленного законом срока.

Кроме того, привлечение к дисциплинарной ответственности с учетом норм действующего законодательства не допускается без проведения проверки в отношении лица, совершившего нарушение.

Принятие мер прокурорского реагирования накануне истечения полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности, также приводит к невозможности привлечения к ответственности за выявленные нарушения законодательства.

Следует учитывать, что законодателем установлен месячный срок, в течение которого лица, обязанные представлять соответствующие сведения, имеют право произвести их уточнение. Корректировка сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами указанного срока не предусмотрена действующим законодательством и не может рассматриваться в качестве меры по устранению допущенных нарушений закона.

Предостережение в целях предупреждения правонарушений объявляется (направляется) в соответствии с требованиями ст. 25.1 Закона о прокуратуре, указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 24.6, 25.11, 28.4 КоАП РФ.

Действующее законодательство не дает понятия административных правонарушений коррупционной направленности и не определяет, какие именно правонарушения, предусмотренные КоАП, могут быть отнесены к числу коррупционных.

Критерии такого отнесения закреплены в новом статистическом отчете по форме "К" и инструкции по его составлению, которые утверждены Приказом Генерального прокурора РФ от 4 сентября 2017 г. N 605.

В качестве административных коррупционных правонарушений Генеральной прокуратурой РФ рассматриваются:

такие деяния, объективная сторона которых заключается в нарушении ограничений и запретов, предусмотренных собственно законодательством о противодействии коррупции;

иные деяния, прямо нарушающие нормы антикоррупционного законодательства либо направленные на незаконное извлечение материальной или иной выгоды для себя или для третьих лиц с использованием должностного положения.

КоАП устанавливает административную ответственность юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 19.28, 19.29 КоАП.

Некоторые постановления выносятся прокурорами в связи с выявлением иных, неспециальных составов административных правонарушений. Выявляемые правонарушения основаны на использовании служебного (должностного) положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения материальной выгоды. При этом прокуроры правильно квалифицируют эти деяния как имеющие признаки коррупции, определенные в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В некоторых регионах вскрываются факты заключения государственных контрактов с организациями, принадлежащими близким родственникам государственных и муниципальных служащих. Административная ответственность в таких случаях наступает по ст. 7.32 (нарушение порядка заключения, изменения контракта) КоАП, ст. 7.30 (нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) КоАП. Путем возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 19.1 (самоуправство) КоАП прокуроры пресекают факты использования государственного и муниципального имущества, сопряженного с извлечением должностными лицами материальной выгоды.

Мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства выносится согласно п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК.

Обращение в суд производится в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. ст. 52, 198, 202 АПК РФ, ст. 39 КАС РФ.

Прокурор обращается в суд по делам: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, в том числе ввиду неисполнения требований ст. 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";

об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего;

о возмещении вреда бюджету, причиненного ввиду противоправных действий (актов) должностного лица;

о взыскании неосновательного обогащения ввиду неправомерного установления депутатам, государственным (муниципальным) служащим выплат;

о признании недействительными сделок, совершенных на основании незаконных (необоснованных) правовых актов, решений;

об обращении в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы;

об устранении коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативном правовом акте, формально соответствующем федеральному законодательству (ч. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре);

об административных правонарушениях, в том числе предусмотренных ст. 17.7 КоАП.

Предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов при обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве вносятся в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, согласно ст. 9 Закона о прокуратуре, Приказу Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления".

Результаты исследования особенностей применения рассмотренных мер прокурорского реагирования на нарушения законов о противодействии коррупции могут способствовать повышению эффективности надзорной деятельности прокуроров в этой сфере.

Пристатейный библиографический список

Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы: Пособие / В.В. Аринин и др.; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Университет прокуратуры Рос. Федерации. М., 2019.