ФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ В СИСТЕМЕ МЕР

ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

М.Ш. КУМУКОВ

Кумуков Мурат Шахимович, соискатель ученой степени кандидата юридических наук Российского государственного университета правосудия.

В статье рассматриваются инструменты финансового мониторинга как эффективный способ выявления доходов, полученных в результате коррупционных действий. Автор приходит к выводу об органичном включении финансового мониторинга в систему мер, направленных на противодействие коррупции.

Ключевые слова: финансовый мониторинг, коррупция, процедуры финансового мониторинга.

Financial Monitoring in the System of Corruption Combating Measures

M.Sh. Kumukov

Kumukov Murat Sh., Applicant for the Degree of Ph.D. in Law of the Russian State University of Justice.

The article reviews instruments of financial monitoring as an efficient means of identification of incomes received as a result of corruption-related activities. The author comes to the conclusion about limited inclusion of financial monitoring in the system of corruption combating measures.

Key words: financial monitoring, corruption, financial monitoring procedures.

Коррупция является продуктом человеческих взаимоотношений, в связи с чем сопровождает человеческое общество с момента возникновения и до наших дней. Тесная взаимосвязь природы возникновения коррупции с человеческим сознанием обусловливает сложность противодействия указанному явлению. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие в истории примеров полной ликвидации коррупции, существует немало примеров снижения уровня рассматриваемого явления до пределов, при которых коррупция уже не представляет опасности для благополучия государства. Вместе с тем обратная ситуация грозит государству существенным снижением эффективности экономических программ, усложняет проведение государственных реформ, способствует криминализации общества.

Усилия, предпринимаемые как на уровне международного сообщества, так и на уровне отдельных государств, позволяют заключить, что противодействие указанному явлению относится к приоритетным задачам подавляющего большинства государств, в том числе тех, в которых наблюдается относительно низкий уровень коррупции.

Представляется бесспорным то обстоятельство, что успешность противодействия коррупции предполагает скоординированное и многовекторное воздействие на различные факторы и условия, определяющие зарождение и развитие коррупции. Системность в предложенном контексте выражается в разнообразии мер противодействия коррупции, среди которых можно выделить: принятие мер, направленных на исключение конфликта интересов на государственной службе; контроль расходования бюджетных денежных средств; антикоррупционную экспертизу нормативных актов; расследование случаев совершения коррупционных деяний и привлечение к ответственности в соответствии с принципами справедливого судебного разбирательства и другие.

Понимание коррупции как сложноструктурированного явления, участниками которого могут быть не только государственные служащие, но и лица, не наделенные властными полномочиями, начинает формироваться примерно с 70-х годов XX века и в настоящий момент может считаться устоявшимся. Не умаляя значения предыдущего понимания, приходится констатировать, что участниками коррупционных действий зачастую являются государственные должностные лица, что объясняется рядом факторов. Во-первых, государственные должностные лица обладают правом принятия управленческих решений, включающих в себя как дозволение совершать определенные действия, так и запрет на их совершение, что порождает коррупционные риски. Во-вторых, некоторые государственные должностные лица допущены к управлению централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, что также обусловливает наличие коррупционной составляющей, выражающейся в присвоении бюджетных денежных средств, что, по мнению некоторых специалистов, относится к наиболее опасным проявлениям коррупции <1>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Значение понятия "коррупция" в финансовом праве // Финансовое право. 2012. N 5. С. 2 - 7.

В подавляющем большинстве случаев вследствие совершения действий коррупционного характера у правонарушителя возникает определенное имущество, свободное распоряжение которым до момента его легализации является рискованным, т.к. источник появления указанного имущества может стать предметом расследования со стороны правоохранительных органов. Указанный риск значительно возрастает в случае совершения коррупционного преступления государственным служащим. Рассмотренные обстоятельства порождают необходимость легализовать имущество, полученное незаконным путем, конечной целью которого является придание правомерного вида владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным в результате совершения незаконных действий.

Таким образом, рассматривая приведенный пример в парадигме уголовного законодательства, можно констатировать, что совершенное преступление в виде получения взятки влечет за собой необходимость совершения нового преступления в виде легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем. Обнаружение незаконно полученного имущества на этапе придания указанному имуществу вида правомерного пользования и распоряжения позволит выявить ранее совершенное преступление, в результате которого появилось данное имущество (предикатное преступление).

Инструментом реализации государственной политики, направленной на выявление незаконно полученного имущества, является финансовый мониторинг, который можно определить как систему мер, реализуемых Росфинмониторингом, надзорными органами и субъектами финансового мониторинга в целях выявления доходов, полученных в результате совершения преступления, и недопущения указанных доходов в легальный сектор экономики.

Институциональная архитектура финансового мониторинга состоит из трех уровней, на первом из которых находится Росфинмониторинг, как уполномоченный орган, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <2>. На втором уровне находятся надзорные органы, осуществляющие общее руководство деятельностью субъектов финансового мониторинга, находящихся на третьем уровне (агенты финансового мониторинга). Примером взаимодействия субъектов первого и второго уровня является взаимодействие кредитных организаций и Банка России, который выступает в роли надзорного органа.

--------------------------------

<2> Пункт 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу" // СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3314.

Правовую основу финансового мониторинга как системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (далее - ПОД/ФТ) составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <3>, предписывающий обязательные для применения агентами финансового мониторинга процедуры, направленные на выявление операций, совершаемых в целях легализации незаконно полученных доходов.

--------------------------------

<3> Российская газета. 2001. 9 августа.

К агентам финансового мониторинга, деятельность которых сопряжена с риском совершения операции, направленной на легализацию доходов, полученных в результате совершения противоправных действий, указанный нормативный акт относит в числе прочего кредитные организации, страховые организации, ломбарды, микрофинансовые организации.

Несмотря на то что большинство процедур финансового мониторинга носят универсальный характер и направлены на выявление доходов, источником получения которых является совершение любых преступлений, часть из указанных процедур нацелены прежде всего на выявление доходов, полученных в результате совершения коррупционных действий. При этом аксиоматичным является тот факт, что кредитные организации в наибольшей степени подвержены риску совершения операций, направленных на легализацию преступных доходов, в связи с чем представляется обоснованным рассмотрение процедур финансового мониторинга против коррупции в разрезе деятельности кредитных организаций.

Одной из базовых мер, направленных на выявление доходов, полученных преступным путем, является выявление среди клиентов, принимаемых на обслуживание, а в равной степени и среди действующих клиентов лиц, относящихся к специальной категории. Упомянутая процедура отражает общепринятый подход, который в зарубежных источниках именуется как "Know your client", впоследствии в неизменном виде перекочевавший в российскую правовую теорию как "Знай своего клиента". Ядром указанного подхода является принятие обоснованных мер, направленных на выявление специальной категории клиентов кредитной организации, среди которых в разрезе мер по противодействию коррупции следует выделить: иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также лиц, замещающих (занимающих) государственные должности Российской Федерации, должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, должности в Центральном банке Российской Федерации, государственных корпорациях и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, включенные в перечни должностей, определяемых Президентом Российской Федерации <4>.

--------------------------------

<4> Часть 1 п. 1 ст. 7.3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Российская газета. 2001. 9 августа.

Следует отметить, что указанный перечень, как правило, расширяется кредитными организациями в целях минимизации риска совершения операции, направленной на отмывание незаконно полученного имущества, что обусловлено требованием действующего законодательства разрабатывать в том числе правила внутреннего контроля <5>. Соблюдение процедуры по выявлению среди клиентов кредитной организации лиц, связанных с государственной службой, является важным инструментом, определяющим дальнейшие шаги, направленные на выявление доходов, полученных в результате совершения коррупционных действий. Так, выявление среди клиентов иностранных публичных должностных лиц обусловливает ряд действий кредитной организации, направленных на определение источников происхождения денежных средств или иного имущества <6>.

--------------------------------

<5> Абзац 1 п. 2 ст. 7 // Там же.

<6> Часть 3 п. 1 ст. 7.3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Российская газета. 2001. 9 августа.

Следует отметить, что принятие агентами финансового мониторинга специальных процедур при взаимодействии с государственными должностными лицами корреспондирует с обязательством работодателей принимать меры по выявлению среди кандидатов государственных служащих, включенных в специальный перечень, и сообщать в десятидневный срок о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного служащего <7>.

--------------------------------

<7> Часть 4, 5 ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 декабря.

Представляется, что налагаемые как на агентов финансового мониторинга, так и на потенциальных работодателей обязательства по выявлению лиц, занимающих специальные должности, не регламентированы в должной степени, в связи с чем возникают сложности правоприменительного характера. Так, отсутствие четкой регламентации в рассматриваемой плоскости налагает на указанных лиц обязательство самостоятельно осуществлять как поиск должностей, занятие которых влечет предусмотренные законом ограничения, так и принятие мер по определению факта того, занимает ли конкретное физическое лицо соответствующую должность.

Так, перечень должностей, занятие которых обусловливает обязательство уведомлять работодателя указанного лица, предусмотрен в большом количестве нормативных актов, в том числе в Указе Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557, ведомственных нормативных правовых актах (например, Приказе ФССП России от 15 сентября 2015 г. N 437). Кроме того, исходя из положений п. 3 Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 соответствующие перечни должностей устанавливаются на региональных и муниципальных уровнях власти и управления (например, Постановление главы городского поселения Ногинск Ногинского муниципального района МО от 23 марта 2011 г. N 144).

Одним из путей преодоления указанного правового вакуума представляется создание специализированной базы данных, в которой содержится персональный список лиц, занимающих специальные должности государственной службы. В целях защиты персональных данных указанных лиц представляется допустимым обезличить данные сведения, создав базу данных серий и номеров документов, удостоверяющих личность, без указания Ф.И.О. Сличение с указанным перечнем поможет субъекту финансового мониторинга в режиме реального времени и с полной достоверностью определить, являются ли принятые или принимаемые на обслуживание лица бывшими или действующими государственными служащими. В настоящий момент аналогичный список действует в отношении недействительных паспортов Российской Федерации <8>.

--------------------------------

<8> URL: http://сервисы.гувм.мвд.рф/info-service.htm?sid=2000.

Важной составляющей антикоррупционной политики Российской Федерации является сравнительный анализ доходов и расходов лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы. Правовая регламентация порядка предоставления указанных сведений государственными должностными лицами предусмотрена положениями Федерального закона "О противодействии коррупции". С учетом того что Росфинмониторинг является уполномоченным органом, который аккумулирует информацию об операциях с денежными средствами и иным имуществом, доступ указанного органа к сведениям о доходах государственных должностных лиц может стать неоценимым инструментом выявления операций должностных лиц, размер которых не корреспондирует с заявленными.

Такой вид коррупции, как растрата бюджетных средств, который некоторыми авторами признается наиболее опасным проявлением коррупции <9>, предполагает проведение цепочки взаимосвязанных операций, направленных на перевод незаконно полученного имущества в легальный сектор экономики, что предполагает использование фиктивных компаний, подставных лиц, совершение операций в целях ухода от процедур финансового мониторинга. С учетом того что преступления экономической направленности обычно совершаются под видом хозяйственной деятельности <10>, особую актуальность приобретают меры, нацеленные на выявление соответствующего типа незаконных операций. Функциональной особенностью системы финансового мониторинга является наличие специальных условий, которые могут свидетельствовать о том, что действительной целью совершения операции является легализация незаконных доходов. К таким сигнальным условиям незаконных операций можно отнести запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, и другие, предусмотренные правилами внутреннего контроля агента финансового мониторинга. Таким образом, система финансового мониторинга также нацелена на выявление незаконных доходов, легализация которых производится методом использования различных схем уклонения от государственного надзора, характерного для присвоения бюджетных денежных средств.

--------------------------------

<9> См., например: Горбунова О.Н. Значение понятия "коррупция" в финансовом праве // Финансовое право. 2012. N 5. С. 2 - 7.

<10> Тимченко В.А. Методика криминалистической диагностики хищения денежных средств // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. N 1. С. 173.

Таким образом, наделение Росфинмониторинга кросс-функциональными полномочиями в области ПОД/ФТ посредством предоставления доступа к сведениям о доходах государственных служащих для последующего анализа операций указанных лиц в целях выявления доходов, источником получения которых является совершение коррупционных действий, является перспективным путем развития государственной политики в области противодействия коррупции и может дать ощутимые результаты в указанной области.

Проведенное исследование показывает, что Росфинмониторинг на данный момент является эффективным инструментом противодействия коррупции и органично встраивается в систему мер по противодействию коррупции. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что потенциал системы финансового мониторинга не раскрыт в должной мере вследствие препятствий организационного и правового характера.

Литература

1. Горбунова О.Н. Значение понятия "коррупция" в финансовом праве / О.Н. Горбунова // Финансовое право. 2012. N 5. С. 2 - 7.

2. Тимченко В.А. Методика криминалистической диагностики хищения денежных средств / В.А. Тимченко // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. N 1. С. 171 - 176.