Роль общественного контроля в борьбе с коррупцией

Значимость социального контроля. В настоящее время проблема коррупции в России, как и во многих странах, вышла на весьма видное место, о ней довольно часто говорят и ученые, и общественные деятели, и журналисты разных взглядов, и политики разных уровней, вплоть до самого высокого, представляющие как руководство страны, так и оппозицию. Необходимость борьбы с коррупцией вошла в общественном мнении и государственном видении в число приоритетных задач. Социальный контроль в деле борьбы с коррупцией не может и не должен сводиться к своего рода проверочной, инспекционной деятельности (хотя и такая деятельность важна и необходима). В этой связи представляется интересным и значимым обратиться к формам взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, которые при определенных условиях способны внести вклад в борьбу с коррупцией.

Как справедливо отмечает И.Н. Гаврилова, "деятельность институтов гражданского общества позволяет выявлять проблемные зоны на ранних стадиях их возникновения, помогать в урегулировании конфликтов, мобилизовать дополнительные ресурсы в социальной сфере, осуществлять инновационные проекты в сфере социальной политики, служить средством прямой и обратной связи между государством и человеком... Каналы прямой и обратной связи позволяют государству не только давать ответы на вызовы, но и упреждать появление каких-либо трудноразрешимых проблем, переводить в русло мягкого разрешения на позитивной основе назревающие конфликты, что, безусловно, повышает уровень национальной безопасности в любой стране" <1>. Благодаря таким каналам прямой и обратной связи создаются условия реализации социального контроля, в которых коррупция становится не только предосудительным явлением, но и неэффективным механизмом решения проблем отдельных индивидуумов и коммерческих и некоммерческих организаций, в силу чего коррупция как якобы "простой" способ решения таких проблем теряет свою мнимую привлекательность.

--------------------------------

<1> Гаврилова И.Н. Роль института общественных слушаний в системе общественного контроля // Общественный контроль: новая форма государственно-правового участия: Сб. статей и материалов по итогам Всероссийской научно-практической конференции. М.: Изд-во "Юрист", 2012. С. 174.

Межсекторное взаимодействие. Указанные каналы прямой и обратной связи, обеспечивающие реализацию социального контроля, образуются в ходе взаимодействия (т.е. фактически совместной деятельности, хотя и с разным ролевым содержанием) органов власти (государственных и муниципальных) с коммерческими и некоммерческими организациями. В структуре человеческой деятельности можно выделить четыре сектора: публично-властный, коммерческий, некоммерческий и семейный. По словам А.С. Автономова, "межсекторное взаимодействие можно определить как взаимовлияние различных сторон человеческой деятельности, проявляемое в контактах институтов, сформированных в ходе этой деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское общество: Учебник / Под общ. ред. В.П. Малахова, А.С. Автономова, В.В. Гриба. М.: МГИМО - Университет, 2016. С. 264 (автор главы VI "Гражданское общество в структуре человеческой деятельности" - А.С. Автономов).

Формы и методы межсекторного взаимодействия (к которому относится и лоббирование) складываются в общественной практике современной России, более того, они вызваны самой жизнью и отвечают насущным потребностям общества и государства, в силу чего и приобрели определенное распространение и некоторое признание. Однако их технологическая <1> непроработанность не позволяет превратить их в полной мере в эффективное орудие социального контроля, который позволил бы преодолевать и предотвращать коррупцию. Технологическая непроработанность различных видов межсекторного взаимодействия не позволяет адекватно урегулировать такое взаимодействие на законодательном уровне, хотя некоторые шаги в этом направлении были сделаны законодателями на федеральном и региональном уровнях.

--------------------------------

<1> Данной проблематике посвящена публикация: Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник / Под общ. ред. А.С. Автономова. М.: Фонд НАН, 2003. 416 с.

Законодательное обеспечение общественного контроля. В России был принят и действует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <1>. Этим не исчерпывается федеральное законодательство об общественном контроле, который в той или иной мере закрепляется еще в ряде федеральных законодательных актов. Наряду с федеральными законами имеется весьма внушительный массив законодательства субъектов РФ, посвященного общественному контролю <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4213.

<2> Обзор федерального законодательства и законодательства субъектов РФ см.: Гриб В.В. Общественный контроль. М.: Изд-во "Юрист". С. 40 - 53.

Указанное законодательство в целом и Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", в частности, создают хорошую основу для использования механизмов общественного контроля в борьбе с коррупцией. На сегодняшний день прослеживаются достаточно четкие тенденции к дальнейшему развитию общественного контроля. В частности, Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" заложил прочный фундамент для дальнейшего построения системы общественного контроля, а также для принятия соответствующего регионального и специального законодательства. Тем не менее действительность свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих полноценной и эффективной реализации института общественного контроля.

Так, следует обратить внимание на существенные недостатки Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и его некоторую несогласованность с другими нормативными правовыми актами. Так, Федеральный закон, к сожалению, реально не охватил всю систему общественного контроля и не учел весь накопленный опыт: Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" необоснованно ограничил перечень субъектов общественного контроля.

В частности, законодатель не закрепил в качестве субъектов общественного контроля граждан Российской Федерации и общественные организации, которые на протяжении всей российской и мировой истории развития общественного и гражданского контроля де-факто и де-юре составляют основу контроля, осуществляемого обществом за деятельностью публичной власти. Анализ законодательства показывает, что именно активные граждане и общественные организации являются ключевыми субъектами общественного контроля, вне зависимости от их закрепления в Федеральном законе "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Так, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ прямо предусматривает, что граждане Российской Федерации принимают участие в управлении делами государства непосредственно либо через органы государственной власти. Контроль является важнейшей составляющей процесса управления. Исходя из этого, можно сделать вывод, что, управляя делами государства посредством реализации форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв выборных лиц, правотворческая инициатива и др.), граждане реализуют в том числе и контрольную функцию.

Кроме того, законодатель не включил в перечень субъектов общественного контроля такие важнейшие институты гражданского общества, как СМИ, адвокатура и уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов. Так, например, журналистские расследования, учитывая количество СМИ, их влияние на государственные органы и органы местного самоуправления и предоставленную им правовую защиту (журналистская тайна), на сегодняшний день являются гораздо эффективнее и популярнее общественной проверки. Адвокатский запрос сегодня только получает свое фактическое и юридическое признание, однако со временем он вполне может стать эффективной формой общественного контроля. В свою очередь, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов, обладая правом инициирования отдельных форм общественного контроля, активно способствуют восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами.

При этом Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" необоснованно ограничил перечень объектов общественного контроля. Так, из числа объектов общественного контроля исключены акты, издаваемые Президентом России. Указы Президента Российской Федерации не подлежат общественному обсуждению и общественной экспертизе, хотя федеральные законы, обладая большей юридической силой, таковые процедуры проходят. Из действия Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" исключены такие ключевые сферы деятельности, как судебная, правоохранительная, оборонная, банковская, избирательная и др. Общественный контроль в приведенных сферах фрагментарно уже нашел свое отражение в ряде федеральных законов, однако некоторые сферы деятельности так и остаются без должного правового регулирования.

Многие существенные аспекты реализации общественного контроля до настоящего времени так и остаются юридически неурегулированными. В частности, одним из главных условий успешного правоприменения закона является установление ответственности как для субъектов общественного контроля, так и для лиц, препятствующих его осуществлению. Закрепление в ст. 27 Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" правовой возможности привлечения виновных лиц к ответственности до настоящего времени так и не получило полноценной реализации в отраслевом законодательстве. При этом после принятия упомянутого Федерального закона и введения его в действие даже не было предпринято попыток внесения соответствующих изменений в административное и уголовное законодательство, как и не было отмечено ни одного прецедента привлечения какого-либо должностного лица к дисциплинарной ответственности за воспрепятствование осуществлению общественного контроля.

Между тем процессу становления независимой и полноценной системы общественного контроля препятствует достаточно высокий уровень зависимости субъектов общественного контроля от государственных органов.

В данном случае наличие такой зависимости объясняется достаточно обширным участием государственных органов в процессе формирования субъектов общественного контроля, Так, Общественная палата РФ частично формируется Президентом РФ, который назначает 40 граждан Российской Федерации в состав данного органа; состав общественных советов утверждается соответствующими приказами или распоряжениями руководителей федерального органа исполнительной власти, которые наравне с Общественной палатой РФ участвуют в формировании состава соответствующих общественных советов; общественные палаты субъектов РФ формируются, как правило, при участии органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и т.д.

К проблемам развития общественного контроля следует отнести также несовершенство или полное отсутствие механизмов негосударственного финансирования субъектов общественного контроля.

Так, в настоящее время поддержка некоммерческого сектора осуществляется за счет грантов, субсидий и дотаций органов публичной власти при практически полном запрете зарубежного финансирования и отсутствии реальных механизмов поддержки со стороны бизнеса и граждан. Кроме того, в сложных финансово-экономических условиях снижается поддержка со стороны органов власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Ряд субъектов общественного контроля, такие как общественные наблюдательные комиссии или общественные советы, вообще не обладают никаким финансированием, а также не располагают даже возможностью грантовой поддержки, так как не являются юридическими лицами.

Кроме того, о наличии определенной зависимости может говорить участие государства в финансировании деятельности субъектов общественного контроля (например, Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов РФ).

И наконец, на повестке дня так же остро стоит вопрос научно-образовательного и научно-методического обеспечения общественного контроля, в том числе посредством открытия новых направлений и специализаций в российских вузах.

В некоторых государствах - участниках СНГ новеллизация мер противодействия коррупции в частной и публичной сферах выражена в создании института общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией путем правового закрепления различных форм участия граждан в антикоррупционной деятельности (как это определено, к примеру, в ст. 46 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. N 305-З "О борьбе с коррупцией"). В частности, согласно ст. 46 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. N 305-З "О борьбе с коррупцией" общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией осуществляется гражданами Республики Беларусь, организациями, в том числе общественными объединениями, в формах: участия в разработке и всенародном (общественном) обсуждении проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией; участия в деятельности созданных в государственных органах и организациях комиссий по противодействию коррупции; проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией и направления соответствующих заключений в государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией; участия в заседаниях коллегий государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, координационных совещаниях по борьбе с преступностью и коррупцией с правом совещательного голоса; участия в подготовке проектов нормативных правовых актов, решений органов исполнительной власти и иных документов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций; участия в проведении социологических опросов по вопросам противодействия коррупции.

гл. III, § 1, "Юридические и организационные антикоррупционные меры: сравнительное исследование" (Автономов А.С., Голованова Н.А., Гриб В.В., Семыкина О.И.) (отв. ред. А.С. Автономов) ("Юрист", 2017) {КонсультантПлюс}