ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИИ

В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ

 

О.А. МАРКОВА, М.С. КОШЕЛЕВ

 

Маркова Ольга Александровна, заведующая кафедрой гражданского и уголовного права и процесса юридического факультета Читинского института Байкальского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

 

Кошелев Михаил Сергеевич, заместитель декана юридического факультета, доцент кафедры гражданского и уголовного права и процесса Читинского института Байкальского государственного университета.

 

Актуальность проблемы противодействия коррупции обусловлена крайне высокой степенью ее общественной опасности. В результате совершения коррупционных преступлений существенно нарушается соответствующая определенным нормативным актам деятельность государственных и местных органов власти; подрываются авторитет и иные интересы публичной власти; зачастую причиняется значительный материальный ущерб; ущемляются права и законные интересы граждан или организаций, а в целом интересы всего общества и государства. Осознание серьезности проблемы привело к принятию ряда антикоррупционных нормативно-правовых актов в 2008 - 2009 годах. Создание надлежащей правовой базы позволило начать перестройку организационной составляющей противодействия коррупции как на федеральном, так и региональном уровне. Однако для выстраивания слаженной системы противодействия коррупции в органах власти на региональных уровнях должны приводиться в соответствие нормативно-правовые акты, регламентирующие основы антикоррупционной политики в регионе. Для эффективной борьбы с коррупцией необходимы разносторонние, комплексные и долгосрочные мероприятия, особенно касающиеся профилактики данного негативного явления, в том числе на региональном уровне. В данной статье предпринимается попытка разобраться в проблемах, которые препятствуют эффективной реализации антикоррупционных мероприятий в органах власти Забайкальского края.

 

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционные мероприятия, власть, государство, профилактика.

 

Issues of Organization of Corruption Prevention in Government Authorities

O.A. Markova, M.S. Koshelev

 

Markova Olga A., Head of the Department of Civil and Criminal Law and Procedure of the Law Faculty of the Chita Institute of the Baikal State University, PhD (Law), Associate Professor.

 

Koshelev Mikhail S., Deputy Dean of the Law Faculty, Associate Professor of the Department of Civil and Criminal Law and Procedure of the Chita Institute of the Baikal State University.

 

The relevancy of the corruption combating issue is caused by its extreme social danger. Corruption-related crimes result in a major disruption of the activities of government and local government authorities complying with specific statutory acts; erosion of credibility and other interests of the government; substantial tangible damage in many cases; encroachment upon rights and legal interests of citizens or organizations and interests of the whole society and the state in general. Consciousness of gravity of the issue resulted in adoption of a number of anti-corruption statutory acts in 2008 - 2009. Creation of the due legal base allowed reconstruction of the organizational part of corruption combating on the federal and regional levels. However, building a well-coordinated corruption combating system in government authorities on the regional levels requires bringing in compliance regional statutory acts regulating anti-corruption policy bases in the region. Efficient corruption combating needs diverse, complex and long-term procedures especially concerning prevention of this negative phenomenon including on the regional level. This article attempts to understand issues hindering efficient implementation of anti-corruption procedures in government authorities of the Transbaikal Territory.

 

Key words: corruption, anti-corruption procedures, power, state, prevention.

 

Среди актуальных проблем современной России особое место занимает проблема коррупции. Коррупция, как деструктивное социальное явление, укоренилась практически во всех сферах общественной жизни: образовании, науке, здравоохранении, культуре, что неоднократно находило отражение в научных работах ученых Байкальского региона <1>.

--------------------------------

<1> Суходолов А.П. Бытовая коррупция в России: основные криминологические параметры / А.П. Суходолов, С.В. Иванцов, Э.Л. Сидоренко, Б.А. Спасенников // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 5. С. 634 - 640. DOI: 10.17150/2500-4255; Суходолов А.П. Введение в основы системной антикоррупционной профилактики / А.П. Суходолов, А.Ф. Московцев, А.В. Копылов, Е.Е. Фролова // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2016. Т. 10. N 1. С. 5 - 19. DOI: 10.17150/1996-7756; Суходолов А.П. Факторы, детерминирующие мошенничество в сфере долевого строительства / А.П. Суходолов, Н.Г. Новикова, Т.И. Кубасова, Г.В. Хомкалов, И.В. Лавыгина // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 1. С. 92 - 100. DOI: 10.17150/2500-4255; Фрейдман О.А. Коррупционная составляющая сферы оказания транспортно-логистических услуг: причинно-следственный комплекс / О.А. Фрейдман, И.Г. Смирнова // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 5. С. 669 - 677. DOI: 10.17150/2500-4255.

 

Однако в исполнительных органах власти, в том числе на региональном уровне, проблема существования коррупции становится наиболее значимой, поскольку увеличение количества коррупционных проявлений в среде государственных и муниципальных служащих формирует "беспредельный" произвол во всей системе государственной гражданской службы России, подрывает доверие к институту государственной службы и создает реальную социальную угрозу обществу и государству, особенно данный вопрос остро стоит в регионах, далеких от федерального центра, в том числе в Забайкальском крае.

Во исполнение национальных планов противодействия коррупции в 2008 году был принят Закон Забайкальского края "О противодействии коррупции в Забайкальском крае" <2>. Унификация антикоррупционного законодательства позволяет выстраивать антикоррупционную политику в соответствии с современными реалиями общественной жизни. В июне 2018 г. Указом Президента РФ г. N 378 <3> был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020 гг., согласно которому определен перечень основных поручений к разным уровням государственной власти относительно мер профилактики и предотвращения коррупционных проявлений в России.

--------------------------------

<2> О противодействии коррупции в Забайкальском крае: Закон Заб. края от 25 июля 2008 г. N 18-33К [ред. от 26.12.2016] // Забайкальский рабочий. 2008. N 140.

<3> Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 29 июня 2018 г. N 378 // СЗ РФ. 2018. N 27. Ст. 4038.

 

Для эффективной борьбы с коррупцией необходимы разносторонние, комплексные и долгосрочные меры, особенно касающиеся профилактики данного негативного явления. В результате чего необходимо менять отношение современного общества к коррупции, а также повышать правовую культуру граждан и бороться с "неинформированностью" населения Российской Федерации в таком вопросе. Особенно актуально эту работу проводить на региональном уровне.

Несмотря на постоянные сообщения в региональных средствах массовой информации о выявленных фактах коррупционных правонарушений и преступлений <4>, в целом коррупциогенная ситуация в Забайкальском крае остается стабильной. В результате анализа ежегодных мониторингов "Сведения о ходе реализации мер по противодействию коррупции в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления (Забайкальский край) - Форма Мониторинг К-годовая" с 2016 по 2018 гг. 8 гражданских служащих были привлечены к ответственности за коррупционные правонарушения в 2016 г., 20 и 17 государственных служащих - в 2017 и 2018 гг. соответственно.

--------------------------------

<4> См.: В Забайкальском крае задержаны министр сельского хозяйства региона и его заместитель. URL: https://www.1tv.ru/news/2018-02-10/340805-v_zabaykalskom_krae_zaderzhany_ministr_selskogo_hozyaystva_regiona_i_ego_zamestitel (дата обращения: 27.02.2019); Ставленники экс-губернатора Забайкалья предстанут перед судом по обвинению в коррупции. URL: https://tass.ru/sibir-news/4846712 (дата обращения: 27.02.2019).

 

По результатам анализа законодательства Забайкальского края следует вывод о том, что органы государственной власти края ведут динамичную работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством и принятию нормативных правовых актов Забайкальского края, направленных на предотвращение коррупциогенных факторов в сфере деятельности органов исполнительной власти Забайкальского края, а также проводят единую государственную политику в области противодействия коррупции.

Анализируя нормативно-правовую базу по противодействию и профилактике коррупции в России и на региональном уровне, следует отметить существенную динамику в нормативно-правовом регулировании, в том числе с учетом развития современной техники и технологии. Коррупционные процессы влияют на развитие экономики в целом. Создание нормативно-правовой базы по противодействию коррупции является одной из важнейших составляющих региональной стратегии долгосрочного экономического роста <5>.

--------------------------------

<5> Бисикало Е.Э. Парадокс изобилия на примере Иркутской области / Е.Э. Бисикало, Ю.И. Колесник // Известия Байкальского государственного университета. 2019. Т. 29. N 3. С. 453 - 460.

 

Нормотворческий процесс активен, появляются новые нормативно-правовые акты, активно вносятся изменения в существующее законодательство. Однако, несмотря на активную правотворческую деятельность, в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов выявляются несоответствия регионального законодательства, в частности, принципам антикоррупционного поведения, закрепленного в законах Российской Федерации. Следует приводить региональное законодательство в соответствие с Национальной стратегией противодействия коррупции и Федеральным законом о противодействии коррупции.

В качестве основных направлений деятельности органов Забайкальского края по профилактике коррупционных и иных правонарушений нормативными актами Забайкальского края закреплено несколько относительно самостоятельных, взаимосвязанных и взаимозависимых антикоррупционных функций <6>.

--------------------------------

<6> Андриченко Л.В. Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л.В. Андриченко, О.А. Беляева, В.И. Васильев; под ред. Т.Я. Хабриевой. Электрон. текстовые данные. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2014. 234 с. 9785-9516-0681-5. URL: http://www.iprbookshop.ru/23033.html (дата обращения: 03.07.2019).

 

Анализ вышеуказанных функций позволил сформулировать три основные группы проблем в области профилактики коррупции в органах Забайкальского края.

К первой группе проблем мы относим правовые проблемы. Эффективность правовой борьбы с любым явлением с самого начала обусловлена четкостью его легального определения. Несмотря на повышенный интерес представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом самых острых дискуссий.

Надо отметить, что большие расхождения в трактовке коррупции имеются и между государствами, и между международными организациями, что затрудняет работу по противодействию коррупции. Широкий спектр научных подходов к определению понятия "коррупция" пока не находит своего отражения в действующем законодательстве, раскрывающем коррупцию в основном через совокупность отдельных составов правонарушений.

Однако предусмотреть исчерпывающий перечень коррупционных деяний вряд ли возможно, поскольку разновидности коррупционной деятельности постоянно совершенствуются, меняются в зависимости от средств противодействия.

Многие проявления коррупции не рассматриваются как коррупционные правонарушения. В качестве примера можно привести "коррупционные проявления в деятельности соответствующих должностных лиц" (например, коррупционный протекционизм, коррупционный фаворитизм, непотизм и иное злоупотребление властью).

Поэтому, с одной стороны, легальное определение понятия "коррупция" очень слабо отражает суть явления, является громоздким, а вкупе с другими понятиями, например "конфликт интересов", приводит к тому, что, помимо уголовного преследования, коррупционер может быть подвергнут дисциплинарным или административным взысканиям, что противоречит принципам международных правовых актов в данной сфере.

С другой стороны, весьма неудовлетворительно разграничены понятия "профилактика коррупции" и "борьба с коррупцией", законодатель фактически не разграничивает полномочия государственных органов.

Таким образом, предусмотренное законом определение коррупции нуждается в совершенствовании с учетом новых ее проявлений, прежде всего различных форм посредничества и нематериальной заинтересованности в получении ненадлежащей выгоды. При этом необходимо ориентироваться на то обстоятельство, что в международно-правовых документах содержится более широкое обязательство по криминализации соответствующих деяний. В противном случае эффективность правового заслона на пути коррупции будет снижаться. Не менее важным является вопрос об обеспечении надлежащей имплементации требований международных правовых актов в области противодействия коррупции, ратифицированных Российской Федерацией и направляемых в связи с этим международных рекомендаций. Выполнению этой задачи нередко препятствуют сложности, связанные с особенностями национальной правовой системы.

Также в круг проблем профилактики на региональном уровне следует отнести то, что весьма громоздким, сложным представляется само действующее законодательство о профилактике (и противодействии коррупции в целом). Есть ли смысл создания большого количества нормативных актов, утверждаемых, в частности, представителем нанимателя, когда можно соблюсти единообразие? Это же касается принятия региональных нормативных актов, которые фактически дублируют аналогичные федеральные.

Вторая группа - это организационные проблемы.

Как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации не создан единый орган, который занимался бы именно координацией по вопросам профилактики коррупции. Частично эту функцию на федеральном уровне выполняет Министерство труда и социальной защиты, на региональном уровне такой орган отсутствует. Деятельность Комиссии по вопросам противодействия коррупции на территории Забайкальского края в планы работы для проверки включает ежегодно несколько министерств Забайкальского края в части соблюдения ими и их подведомственными учреждениями антикоррупционного законодательства, что не делает работу комиссии системной.

Для скоординированной работы необходимо создать отдельный орган, который бы занимался комплексным мониторингом и анализом деятельности различных органов власти Забайкальского края по вопросам противодействия и профилактики коррупции. В настоящее время разобщенность в деятельности отдельных министерств и ведомств сводит к нулю эту работу.

По итогам осмотра официальных порталов министерств Забайкальского края можно заметить, что активная работа в области профилактики коррупции в министерствах и ведомствах ведется только тогда, когда органам власти предстоит представить отчет в комиссию, а в остальном разделы "Противодействие коррупции" содержат схожий набор документов: методические рекомендации, разъяснения представительного органа Забайкальского края, а также обращения к гражданам с целью сформировать интерес к сообщению о фактах коррупционных правонарушений.

Также можно выделить проблемы организации работы подразделений, должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений.

В 2014 году была утверждена государственная программа Забайкальского края "Совершенствование государственного управления Забайкальского края" <7>, в состав которой входит подпрограмма "Противодействие коррупции в Забайкальском крае".

--------------------------------

<7> Совершенствование государственного управления Забайкальского края: государственная программа Забайкальского края (ред. от 26.12.2018). URL: http://docs.cntd.ru/document/412383776 (дата обращения: 06.07.2019).

 

Цель программы: осуществление мероприятий по противодействию коррупции в Забайкальском крае и обеспечение защиты прав и законных интересов жителей Забайкальского края. Задачи программы: совершенствование правового регулирования в сфере противодействия коррупции на территории Забайкальского края и системы мер противодействия коррупции, создание условий для снижения правового нигилизма населения, формирование антикоррупционного общественного мнения и нетерпимости к коррупционному поведению; организация антикоррупционного мониторинга, просвещения и пропаганды; обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти Забайкальского края и органов местного самоуправления. Однако, оценивая финансирование, заложенное в данной подпрограмме на 2014 - 2021 гг. (330 тыс. руб. за счет средств бюджета Забайкальского края на все годы реализации подпрограммы), стоит сказать о ее экономической неэффективности.

Отдельно хочется отметить, что эти проблемы - результат политической нестабильности в регионе. В 2012 - 2018 годах в Забайкальском крае сменилось четыре губернатора Забайкальского края, ввиду этого политика в области противодействия и профилактики коррупции носит бессистемный характер. Необходимо увеличить финансирование отдельных мероприятий подпрограммы, особенно касающейся профилактики коррупционных нарушений.

К третьей группе проблем можно отнести методические проблемы: это отсутствие или частая замена, неполнота методических рекомендаций, нежелание многих государственных органов разрабатывать свои документы в сфере профилактики коррупции (не нормативного характера).

Анализ отчетов Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Забайкальском крае показал, что в ходе проведения проверок также выявляются нарушения по заполнению ежегодных сведений о доходах государственных и муниципальных служащих <8>.

--------------------------------

<8> По материалам отчетов Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Забайкальском края за 2016 - 2018 гг. URL: http://противкоррупции.забайкальский-край.рф (дата обращения: 27.02.2019).

 

Так, распространенными недостатками, не содержащими признаков коррупционного проступка, являются ошибки, допускаемые государственными гражданскими служащими при заполнении титульного листа справки, а также орфографические неточности при заполнении иных разделов справки, не искажающие смысловое содержание представленных сведений. К типичным недостаткам такого рода относятся:

- некорректное указание почтового адреса при заполнении титульного листа, а также некорректное указание наименования, адреса кредитной организации, с учетом правильного представления иной информации по соответствующему разделу справки;

- неверное указание органа власти, в который представляются сведения;

- ошибки в наименовании должностей государственных гражданских служащих, некорректное указание (отсутствие) паспортных данных, дат рождения.

Все вышеозначенные проблемы носят устранимый характер, если правительство Забайкальского края будет проводить комплексную работу по формированию единой антикоррупционной политики в регионе.

 

Литература

 

1. Агешкина Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" / Н.А. Агешкина, А.Б. Бельянская, А.Б. Смушкин. 3-е изд. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2018. 316 с.

2. Андриченко Л.В. Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л.В. Андриченко, О.А. Беляева, В.И. Васильев; под редакцией Т.Я. Хабриевой. Москва: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2014. 234 с.

3. Антикоррупционное законодательство и стандарты антикоррупционного поведения: сборник нормативных актов / авторы-составители: О.Н. Коршунова, Н.В. Кулик, Д.М. Плугарь. Москва: Проспект, 2016. 544 с.

4. Бисикало Е.Э. Парадокс изобилия на примере Иркутской области / Е.Э. Бисикало, Ю.И. Колесник // Известия Байкальского государственного университета. 2019. Т. 29. N 3. С. 453 - 460.

5. Суходолов А.П. Бытовая коррупция в России: основные криминологические параметры / А.П. Суходолов, С. В Иванцов, Э.Л. Сидоренко, Б.А. Спасенников // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 5. С. 634 - 640. DOI: 10.17150/2500-4255.

6. Суходолов А.П. Введение в основы системной антикоррупционной профилактики / А.П. Суходолов, А.Ф. Московцев, А.В. Копылов, Е.Е. Фролова // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2016. Т. 10. N 1. С. 5 - 19. DOI: 10.17150/1996-7756.

7. Суходолов А.П. Факторы, детерминирующие мошенничество в сфере долевого строительства / А.П. Суходолов [и др.] // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 1. С. 92 - 100. DOI: 10.17150/2500-4255.

8. Фрейдман О.А. Коррупционная составляющая сферы оказания транспортно-логистических услуг: причинно-следственный комплекс / О.А. Фрейдман, И.Г. Смирнова // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12. N 5. С. 669 - 677. DOI: 10.17150/2500-4255.

 

References

 

1. Ageshkina N.A. Kommentariy k Federalnomu zakonu ot 25 dekabrya 2008 g. N 273-FZ "O protivodeystvii korruptsii" [Commentary on Federal Law No. 273-FZ dates December 25, 2008 On Corruption Combating] / N.A. Ageshkina, A.B. Belyanskaya, A.B. Smushkin. 3-e izd. Saratov: Ay Pi Er Media - 3^rd edition. Saratov: IPR Media, 2018. 316 s.

2. Andrichenko L.V. Protivodeystvie korruptsii v subyektakh Rossiyskoy Federatsii: nauchno-prakticheskoe posobie [Corruption Combating in Constituent Entities of the Russian Federation: scientific and practical guide] / L.V. Andrichenko, O.A. Belyaeva, V.I. Vasilyev; pod redaktsiey T.Ya. Khabrievoy. Moskva: In-t zakonodatelstva i sravnitelnogo pravovedeniya pri Pravitelstve RF - edited by T.Ya. Khabrieva. Moscow: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2014. 234 s.

3. Antikorruptsionnoe zakonodatelstvo i standarty' antikorruptsionnogo povedeniya: sbornik normativny'kh aktov [Anti-Corruption Laws and Anti-Corruption Behavior Standards: collection of statutory acts] / avtory' - sostaviteli: O.N. Korshunova, N.V. Kulik, D.M. Plugar. Moskva: Prospekt - compiled by: O.N. Korshunova, N.V. Kulik, D.M. Plugar. Moscow: Prospect, 2016. 544 s.

4. Bisikalo E.E. Paradoks izobiliya na primere Irkutskoy oblasti [Paradox of Plenty on the Example of the Irkutsk Region] / E.E. Bisikalo, Yu.I. Kolesnik // Izvestiya Baykalskogo gosudarstvennogo universiteta. 2019. T. 29 - News of the Baikal State University. 2019. Vol. 29. N 3. S. 453 - 460.

5. Sukhodolov A.P. By'tovaya korruptsiya v Rossii: osnovny'e kriminologicheskie parametry' [Petty Corruption in Russia: Key Criminological Parameters] / A.P. Sukhodolov, S.V Ivantsov, E.L. Sidorenko, B.A. Spasennikov // Vserossiyskiy kriminologicheskiy zhurnal. 2018. T. 12 - All-Russian Criminology Journal. 2018. Vol. 12. N 5. S. 634 - 640. DOI: 10.17150/2500-4255.

6. Sukhodolov A.P. Vvedenie v osnovy' sistemnoy antikorruptsionnoy profilaktiki [Introduction to Bases of Systemic Anti-Corruption Prevention] / A.P. Sukhodolov, A.F. Moskovtsev, A.V. Kopylov, E.E. Frolova // Kriminologicheskiy zhurnal Baykalskogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i prava. 2016. T. 10 - Criminology Journal of the Baikal State University of Economics and Law. 2016. Vol. 10. N 1. S. 5 - 19. DOI: 10.17150/1996-7756.

7. Sukhodolov A.P. Faktory', determiniruyuschie moshennichestvo v sfere dolevogo stroitelstva [Factors Determining Fraud in the Sphere of Shared Equity Construction] / A.P. Sukhodolov [i dr.] // Vserossiyskiy kriminologicheskiy zhurnal. 2018. T. 12 - A.P. Sukhodolov [et al.] // All-Russian Criminology Journal. 2018. Vol. 12. N 1. S. 92 - 100. DOI: 10.17150/2500-4255.

8. Freydman O.A. Korruptsionnaya sostavlyayuschaya sfery' okazaniya transportno-logisticheskikh uslug: prichinno-sledstvenny'y kompleks [Corruption Component of the Sphere of Rendering of Transport and Logistics Services: Cause and Effect Complex] / O.A. Freydman, I.G. Smirnova // Vserossiyskiy kriminologicheskiy zhurnal. 2018. T. 12 - All-Russian Criminology Journal. 2018. Vol. 12. N 5. S. 669 - 677. DOI: 10.17150/2500-4255.