Поиск по сайту

СКРЫТАЯ АФФИЛИРОВАННОСТЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ДИАГНОСТИКИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ О.С. СОКОЛОВА



 

СКРЫТАЯ АФФИЛИРОВАННОСТЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ДИАГНОСТИКИ

КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

 

О.С. СОКОЛОВА

 

Соколова О.С., кандидат юридических наук, доцент кафедры общественных дисциплин Вологодского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Вологда.

 

Рассматривается эволюция понятия "конфликт интересов", его функции и применение в сфере служебного и трудового права. Исследованы теоретико-правовые аспекты понятий "аффилированность" и "скрытая аффилированность" в различных отраслях права. Дана классификация круга лиц, которые могут быть потенциальными участниками аффилированных правоотношений. Определены расширительные тенденции правоприменительной практики по выявлению скрытой аффилированности в сфере государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. Автор предлагает выявлять аффилированные правоотношения в границах, установленных определением понятия "конфликт интересов" с учетом признаков аффилированности, закрепленных законодательством о защите конкуренции. Во избежание произвольной и неоправданно широкой квалификации правоотношений аффилированности в правоприменительной практике Министерству труда и социальной защиты РФ, по мнению автора, следует выработать единообразные методологические подходы к их диагностике и оценке.

 

Ключевые слова: конфликт интересов, аффилированность, антикоррупционные технологии, государственная гражданская служба, коррупция, защита конкуренции, коррупциогенные риски, публично значимые функции, правоприменительная практика, заинтересованные лица, имущественные правоотношения, корпоративные правоотношения.

 

Hidden Affiliation as a Tool for Diagnosing a Conflict of Interest in the Fight Against Corruption

O.S. Sokolova

 

Sokolova Olga S., Cand. in Law, Assoc. Prof. of Chair of Social Sciences at Vologda Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Russia, Vologda.

 

The article addresses the evolution of the conflict of interest notion, its functions and enforcement framework in the context of public service law and labour law. Author researches theoretical aspects "affiliation" and "hidden affiliation" as notions within various law branches. The paper classifies ranges of individuals who can be determined as potential participants of affiliated legal relations, as well as outlines tendencies towards broader law enforcement practices related to determination of hidden affiliation in the public service field in various regions of Russia. Author suggests to identify cases of affiliated relations within the framework established by the notion of conflict of interest, taking into account main attributes of affiliation, which are established by the law on protection of competition. Author outlines the importance of unified methodological approach towards detection and evaluation of affiliated relations in order to avoid arbitrary or unreasonably broad classification of affiliation with regards to law enforcement practices; specifically, when it comes to the regions of Russia and the Ministry of Labour and Social Protection of Russia.

 

Key words: conflict of interest, affiliation, anti-corruption technologies, public service, corruption, competition protection, risks of corruption, functions of high significance for public, law enforcement practices, stakeholders, property relations, corporate relations.

 

Конфликт интересов: функции и сфера применения антикоррупционных технологий. Конфликт интересов является одной из ключевых антикоррупционных технологий, применяемых в целях противодействия коррупции как в системе государственного и муниципального управления, так и в сфере деятельности любых организаций. Из формально закрепленной в законодательстве обязанности сообщения о личной заинтересованности государственного или муниципального служащего конфликт интересов эволюционировал в активно функционирующий институт законодательства о противодействии коррупции. В настоящее время данный институт выполняет несколько значимых функций:

- выявление и предотвращение возможных коррупционных рисков в сфере государственного и муниципального управления и их минимизация путем урегулирования конфликта интересов, если он имел место;

- защита интересов государственного или муниципального служащего, снимающего с себя ответственность за оценку возможных коррупционных рисков; данная оценка осуществляется комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

- формирование антикоррупционных поведенческих установок в сознании государственного и муниципального служащего;

- общественный антикоррупционный контроль, обеспечивающий участие независимых экспертов в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

- публичное раскрытие информации о применении данной технологии на официальных сайтах органов государственной власти или местного самоуправления в разделе "Противодействие коррупции".

Конфликт интересов диагностируется посредством выявления личной заинтересованности (прямой или косвенной) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), как это закреплено в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) [6].

Следует отметить принципиально важные изменения положений данной статьи по сравнению с ее первоначальной редакцией. Во-первых, конфликт интересов как антикоррупционная технология не ограничен применением только к государственным или муниципальным служащим. Во-вторых, круг заинтересованных лиц стал более определенным и включает лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции, а также состоящих с ним в близком родстве или свойстве лиц (родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей), граждан или организаций, с которыми лицо, указанное в ч. 1 ст. 10, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Технология выявления коррупциогенных или коррупционных отношений посредством функционирования института конфликта интересов поддерживается и в негосударственных организациях. В соответствии с положениями п. 5 ч. 2 ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, в том числе посредством предотвращения и урегулирования конфликта интересов. В ч. 7.1 ст. 81 Трудового кодекса РФ установлено, что основанием для увольнения работника является непринятие им мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя.

Теоретико-правовые аспекты понятий "аффилированность" и "скрытая аффилированность". Обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов определяется как одна из задач реализации Национального плана противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы (утв. Указом Президента РФ от 29.06.2018 N 378) [3]. В качестве одной из форм личной заинтересованности в п. 21, "а", данного документа определяется скрытая аффилированность.

Понятие скрытой аффилированности законодательством о противодействии коррупции не закреплено. В Гражданский кодекс РФ в 2014 году была введена ст. 53.2 "Аффилированность", это понятие рассматривается в ней как отношение связанности между лицами, при этом наличие или отсутствие таких отношений определяется в соответствии с законом. Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) [5], действующий в настоящее время в части его дефинитивной базы, устанавливает, что аффилированные лица - физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Статья 4 Закона о конкуренции конкретизирует формы аффилированности для юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Следовательно, признаки аффилированности в отношении иных физических лиц законодательством не определены.

В научных дискуссиях, предметом которых является аффилированность как социально-правовое явление в сфере противодействия коррупции, можно отметить несколько принципиально важных позиций. Так, Т.А. Терещенко, Е.А. Ганюшин отмечают, что в связи с неопределенностью понятия "аффилированность" сформировалась обширная судебная банкротная и налоговая практика, и на уровне экономической и административной коллегий Верховного Суда РФ признана возможность установления аффилированности не в соответствии со строгими правилами закона и его буквальным текстом, а на основе фактических обстоятельств дела [5]. Такой подход как основополагающий принцип важен при выявлении аффилированности как формы личной заинтересованности в процессе диагностики конфликта интересов и во внесудебной практике. Только конкретными данными и обстоятельствами дела может быть выявлена и признана таковой коллегиальным решением Комиссии по соблюдению требований к служебному проведению и урегулированию конфликта интересов аффилированность государственного или муниципального служащего или иного лица, которое обязано заявлять о возможном конфликте интересов.

По мнению С.Н. Хорунжего, необходимо разграничивать аффилированность в сфере публичного и частного права, основанную на корпоративной, гражданско-правовой заинтересованности аффилированного лица, и непубличную административно-правовую заинтересованность соответствующего должностного (и/или) аффилированного перед ним третьего) лица [8, с. 69]. Он отмечает, что непубличная заинтересованность может проявляться в сокрытии подлинных мотивов своего поведения и соответствующих юридически значимых действий, а также в неисполнении установленных применительно к деятельности должностного лица репутационных требований.

О конституционно-правовой значимости повышенных репутационных требований к лицам, на которые возложены антикоррупционные ограничения и запреты, говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.10.2014 N 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву" в связи с запросом Парламента Чеченской Республики". Конституционный Суд РФ отмечает, что в качестве особого репутационного требования, которое государство вправе предъявлять к лицам, претендующим на занятие должности государственного служащего, рассматривается способность к ответственному и добросовестному осуществлению профессиональной деятельности, связанной с реализацией публичных функций.

Институт конфликта интересов, позволяющий диагностировать скрытую аффилированность, несмотря на его эволюцию, нуждается в совершенствовании. О.С. Капинус отмечает, что в этих целях следует увеличить число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, до двух третей от общего числа членов комиссии. Он предлагает ввести административную ответственность в виде дисквалификации за нарушения в части предупреждения конфликта интересов, в том числе в форме непредставления в соответствующую комиссию сведений о лицах, с которыми может быть связана личная заинтересованность, способная повлечь конфликт интересов, а также предоставления неполных или не соответствующих действительности сведений при условии возникновения конфликта интересов. По мнению О.С. Капинуса, последняя мера позволить не допустить "упреждающего" увольнения по собственному желанию нарушившего требования сообщать о личной заинтересованности лица в целях исключения возможности его увольнения в связи с утратой доверия [1, с. 15 - 19].

Правоприменительная практика по выявлению скрытой аффилированности формируется, во-первых, судами при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции; во-вторых, в деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением требований законодательства о противодействии коррупции; в-третьих, в рамках внутреннего контроля, осуществляемого уполномоченными органами, подразделениями, а также должностными лицами в сфере противодействия коррупции.

Верховным Судом РФ в Обзоре практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции [4] указано, что суды рассматривают соответствующие споры, но не устанавливают юридических фактов наличия конфликта интересов или возможности его возникновения - соответствующие заявления прокуроров подлежат оставлению без рассмотрения. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 262, ст. 264, 265 Гражданского процессуального кодекса РФ суд устанавливает в качестве юридических такие факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций, только при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, или невозможности восстановления утраченных документов. В связи с этим вопросы оценки личной заинтересованности рассматриваются судом в порядке искового производства при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции.

В практике прокурорского надзора за соблюдением требований законодательства о противодействии коррупции выявлены следующие типичные ситуации скрытой аффилированности, приводящей к конфликту интересов:

- выполнение отдельных функций государственного или муниципального управления, а также контрольно-надзорной деятельности в отношении родственников и (или) иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

- нахождение родственников и иных близких лиц в служебной зависимости от должностного лица, неправомерное назначение их на должности, выплата им вознаграждений, принятие иных необоснованных решений кадрового характера;

- участие должностных лиц в коммерческих организациях, в отношении которых осуществляется контрольная или надзорная деятельность;

- заключение государственных или муниципальных контрактов на выполнение работ или оказание услуг с исполнителями, являющимися родственниками или иными близкими лицами служащего;

- предоставление со стороны служащего аффилированным лицам государственных или муниципальных услуг, грантов, субсидий из средств соответствующих бюджетов, выделение земельных участков для строительства объектов недвижимости и распределении иных ограниченных ресурсов;

- владение служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) [2].

В практике внутреннего контроля, осуществляемого уполномоченными органами, подразделениями, а также должностными лицами в сфере противодействия коррупции, с целью выявления аффилированности применяются методические рекомендации по принятию мер по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Проанализированные примеры таких документов в нескольких субъектах Российской Федерации демонстрируют достаточно небрежное и поверхностное разъяснение содержания данного понятия и свободную его трактовку. При этом, как ни странно, имеет место ссылка на указанные ранее нормы ст. 53.2 "Аффилированность" ГК РФ, а также на определение данного понятия, содержащееся в Законе о конкуренции. Например, Методические рекомендации по принятию в исполнительных органах государственной власти Томской области мер по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов ссылаются на определение понятия "скрытая аффилированность" в ст. 53.2 ГК РФ, хотя оно там отсутствует. В данных Методических рекомендациях также указано, что наличие имущественных, корпоративных, близких отношений как проявления скрытой аффилированности между лицами является неочевидным, может скрываться путем использования схем с участием третьих лиц, не подтверждаться наличием каких-либо документов. Из этого следует, что аффилированность не требует документального подтверждения и может быть выявлена только путем предположений.

В Методических рекомендациях по организации работы по выявлению случаев возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе Свердловской области и муниципальной службе в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, приведен список лиц, которых следует относить к аффилированным, с прямой отсылкой к Закону о противодействии коррупции, хотя в нем такой термин вообще отсутствует. В этот список, например, включены лица, проживающие с родственниками государственного или муниципального служащего.

В Республике Татарстан Методические рекомендации по выявлению фактов личной заинтересованности, связанности (аффилированности) должностных лиц, принимающих решения о распоряжении бюджетными средствами, содержат классификацию групп отношений аффилированности. К аффилированным относятся, например, два физических лица, которые вместе учились, служили, отдыхали, занимались спортом; два физических лица - уроженцы небольшого населенного пункта (село, деревня, поселок); два физических лица, которые проживали (проживают) в частном секторе на близком расстоянии, в многоквартирном доме в одном подъезде.

Во всех этих случаях идет подмена круга лиц, которые отвечают признакам аффилированности в дефинитивной части Закона о конкуренции, кругом лиц, с которыми связана или может быть связана личная заинтересованность. Это недопустимо, поскольку в первом случае речь идет о хозяйствующих субъектах, а во втором - о лицах, выполняющих публично значимые функции в органах власти и подведомственных им организациях.

Анализ теоретико-правовых аспектов понятия "скрытая аффилированность" и практики закрепления данного понятия в Методических рекомендациях в сфере противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

1. Неопределенность данного понятия и попытка его применения к правоотношениям в сфере государственной гражданской службы в правовых актах субъектов Российской Федерации (методических рекомендациях) в целях выявления конфликта интересов приводят к неоправданному расширению круга лиц, в отношении которых лицо, выполняющие публично значимые функции, может иметь конфликт интересов и скрытую аффилированность.

2. Следует признать рациональным подход, сложившийся в банкротной и судебной практике, когда аффилированность диагностируется не в соответствии со строгими правилами закона и его буквальным текстом, а на основе фактических обстоятельств дела. В публично-правовой сфере данный подход также применим, однако только в отношении той категории лиц, которые в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции определены как имеющие "иные близкие отношения" с лицами, выполняющими публично значимые функции в органах власти и подведомственных организациях.

3. Иные аффилированные отношения этих лиц, согласно положению данной нормы, могут быть реализованы в имущественных и корпоративных отношениях. В этом случае следует диагностировать аффилированность в контексте определения данного понятия, содержащегося в ст. 4 Закона о конкуренции. В этом случае одним из субъектов аффилированных правоотношений является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.

4. Аффилированность как форма проявления коррупциогенных правоотношений с участием лиц, выполняющих публично значимые функции в органах власти и подведомственных организациях, является особым инструментом диагностики конфликта интересов. Диагностика скрытой аффилированности должна быть основана на документальном подтверждении коррупциогенных правоотношений между лицами, выполняющими публично значимые функции, и иными лицами, а не на формальных отношениях соседства, родства и т.д. Во избежание произвольной и неоправданно широкой квалификации правоотношений аффилированности в правоприменительной практике субъектов Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты РФ следует выработать единообразные методологические подходы к их диагностике и оценке.

 

Список литературы

 

1. Капинус О.С. Правовые проблемы предупреждения конфликта интересов в системе государственного управления // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 3. С. 15 - 19.

2. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе: памятка для служащих (методика Генеральной прокуратуры РФ). URL: https:genproc.gov.ru/files/anticor/memo_2.pdf (дата обращения: 25.04.2019).

3. Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы: утв. Указом Президента РФ от 29.06.2018 N 378 // Собрание законодательства РФ. 2018. N 27. Ст. 4038.

4. Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 8.

5. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 2.

6. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 дек.

7. Терещенко Т.А., Ганюшин О.Е. Аффилированность: эволюция понятия в российском праве // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2016. N 4. URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/24844 (дата обращения: 25.04.2019).

8. Хорунжий С.Н. Аффилированность как условие возникновения конфликта интересов в публично-правовой сфере // Мониторинг правоприменения. 2016. N 1(18). С. 67 - 72.

 

References

 

1. Kapinus O.S. Pravovye problemy preduprezhdeniia konflikta interesov v sisteme gosudarstvennogo upravleniia // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniia. 2018. N 3. S. 15 - 19.

2. Konflikt interesov na gosudarstvennoi i munitsipal'noi sluzhbe: pamiatka dlia sluzhashchikh (metodika General'noi prokuratury RF). URL: https: genproc.gov.ru/files/anticor/memo_2.pdf (data obrashcheniia: 25.04.2019).

3. Natsional'nyi plan protivodeistviia korruptsii na 2018 - 2020 gody: Utv. ukazom Prezidenta RF ot 29.06.2018 N 378 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2018. N 27. St. 4038.

4. Obzor praktiki primeneniia sudami v 2014 - 2016 godakh zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii pri rassmotrenii sporov, sviazannykh s nalozheniem distsiplinarnykh vzyskanii za nesobliudenie trebovanii zakonodatel'stva o protivodeistvii korruptsii: utv. Prezidiumom Verkhovnogo Suda RF 30.11.2016 // Biulleten' Verkhovnogo Suda RF. 2017. N 8.

5. O konkurentsii i ogranichenii monopolisticheskoi deiatel'nosti na tovarnykh rynkakh: Zakon RSFSR ot 22.03.1991 N 948-1 // Biulleten' normativnykh aktov. 1992. N 2.

6. O protivodeistvii korruptsii: Feder. zakon ot 25.12.2008 N 273-FZ // Rossiiskaia gazeta. 2008. 30 dek.

7. Tereshchenko T.A., Ganiushin O.E. Affilirovannost': evoliutsiia poniatiia v rossiiskom prave // Vestnik Arbitrazhnogo suda Moskovskogo okruga. 2016. N 4. URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/24844 (data obrashcheniia: 25.04.2019).

8. Khorunzhii S.N. Affilirovannost' kak uslovie vozniknoveniia konflikta interesov v publichno-pravovoi sfere // Monitoring pravoprimeneniia. 2016. N 1(18). S. 67 - 72.

 

 

 

 

    Новости