ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ:

ЧТО ДЕНЬ ГРЯДУЩИЙ НАМ ГОТОВИТ

 

М.В. ПРЕСНЯКОВ

 

Пресняков Михаил Вячеславович, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала РАНХиГС, доктор юридических наук, доцент.

 

В работе анализируются предлагаемые Правительством Российской Федерации изменения в законодательство о противодействии коррупции. Прежде всего предлагается определить понятие организаций, созданных для выполнения задач, стоящих перед государственными и муниципальными органами. Автор отмечает, что предлагаемые изменения значительно расширят круг лиц, на которых будут распространяться ограничения, запреты и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции.

В статье рассматриваются предлагаемые Правительством Российской Федерации правила получения так называемых официальных подарков. Автор анализирует практические следствия реализации данных норм в случае принятия соответствующего законопроекта Федеральным Собранием Российской Федерации.

 

Ключевые слова: противодействие коррупции, законопроект, Правительство РФ, организации, создаваемые для выполнения задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления, запреты, ограничения, подарки, ответственность за совершение коррупционных правонарушений.

 

Amendments to Corruption Combating Laws: What Tomorrow Brings

 

M.V. Presnyakov

 

Presnyakov Mikhail V., Professor of the Department of Service and Labor Law of the Povolzhsky Institute of Management named after P.A. Stolypin - Branch of the RANEPA, LL.D., Associate Professor.

 

The work analyses the changes proposed by the Government of the Russian Federation to the anti-corruption legislation. First of all, it is proposed to define the concept of organizations established to carry out the tasks facing State and municipal bodies. The author notes that the proposed changes will significantly expand the scope of persons subject to restrictions, prohibitions and obligations established to combat corruption.

The article considers the rules proposed by the Government of the Russian Federation for the receipt of so-called "official" gifts. The author analyses the practical consequences of the implementation of these norms in case of adoption of the relevant bill by the Federal Assembly of the Russian Federation.

 

Key words: anti-corruption, draft law, the Government of the Russian Federation, organizations created to carry out tasks facing state and local self-government bodies, prohibitions, restrictions, gifts, liability for the commission of corruption offences.

 

Многочисленность законов в государстве

есть то же, что большое число лекарей:

признак болезни и бессилия.

 

Вольтер

 

В конце 2018 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу пакет законопроектов, направленных на совершенствование антикоррупционного законодательства. Подобные законопроекты вносятся регулярно в соответствии с национальными планами противодействия коррупции, которые разрабатываются Президентом Российской Федерации сроком на два года начиная с 2008 года. В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы, утвержденный Указом Президента РФ от 29 июня 2018 года N 378.

Подпунктом "б" п. 1 данного документа Правительству Российской Федерации было поручено до 1 ноября 2018 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих:

- распространение на работников, замещающих отдельные должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, некоторых запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции;

- совершенствование антикоррупционных стандартов для работников, замещающих должности в государственных корпорациях (компаниях), государственных внебюджетных фондах и публично-правовых компаниях, организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, а также введение антикоррупционных стандартов для работников хозяйственных обществ, учреждаемых и (или) контролируемых государственными корпорациями (компаниями), публично-правовыми компаниями;

- совершенствование мер ответственности в отношении лиц, замещающих в порядке назначения государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, за несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции;

- совершенствование в целях противодействия коррупции порядка получения подарков отдельными категориями лиц.

С небольшим опозданием к концу ноября 2018 года названные законопроекты были внесены в Государственную Думу <1>, однако на заседании Совета Государственной Думы было принято решение перенести рассмотрение указанных проектов федеральных законов с 24 января 2019 года на более поздний срок. Между тем новеллы, предлагаемые Правительством Российской Федерации, безусловно, заслуживают пристального внимания и широкого обсуждения, в том числе на страницах научной юридической литературы. В данной статье мы хотели бы попытаться проанализировать основные идеи планируемых изменений законодательства о противодействии коррупции и предлагаемые варианты их реализации.

--------------------------------

<1> Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2018 года N 2621-р, N 2622-р, N 2623-р, N 2624-р, N 2625-р // URL: http://government.ru/activities/selection/301/34924/.

 

Стержневым в пакете законопроектов, предлагаемых Правительством Российской Федерации, является проект Федерального закона N 601000-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции". Кроме того, предлагаются изменения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (проект Федерального конституционного закона N 601018-7 "О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (проект Федерального конституционного закона N 601016-7 "О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"), в Трудовой кодекс РФ (проект Федерального закона N 601026-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции") и в Гражданский кодекс РФ (проект Федерального закона N 601012-7 "О внесении изменений в статью 575 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции"). Попытаемся проанализировать основные векторы изменения антикоррупционного законодательства в соответствии с предложенными Правительством Российской Федерации законопроектами.

 

Организации, созданные для выполнения задач, поставленных

перед государственными органами и органами местного

самоуправления

 

Прежде всего законопроектом предлагается определить критерии отнесения различных юридических лиц к организациям, создаваемым для выполнения задач, стоящих перед органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для этого предлагается дополнить ст. 1 Закона о противодействии коррупции (в этой статье определяются основные понятия, используемые в Законе) п. 6, который закрепляет, что к организациям, созданным для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, относятся:

а) государственные и муниципальные учреждения;

б) государственные и муниципальные унитарные предприятия;

в) государственные корпорации (компании), публично-правовые компании;

г) организации независимо от их организационно-правовой формы, учредителем которых является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование;

д) государственные внебюджетные фонды;

е) организации, в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации, орган местного самоуправления является контролирующим лицом в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг";

ж) иные организации в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, предлагаемые изменения, во-первых, вместо достаточно неоднородного эклектичного перечня различного рода конкретных организационно-правовых форм (государственные корпорации, публично-правовые компании, государственные внебюджетные фонды и т.п.) предлагают ввести общее родовое понятие - "организации, созданные для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

Ранее в Законе использовалось частное понятие "организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами", конкретный перечень которых устанавливался самими органами государственной власти <2>. Теперь данное понятие распространяется не только на федеральный уровень, но и на субъекты Российской Федерации и на уровень местного самоуправления. Кроме того, перечень таких организаций закрепляется непосредственно законом и значительно расширяется, включая в себя все государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия. В основу перечня организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед государственными органами и органами местного самоуправления, поставлен принцип участия в такой организации государства или муниципального образования, что вполне логично.

--------------------------------

<2> Гутников О.В. Особенности правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами // Журнал российского права. 2015. N 2.

 

Соответственно, работники и служащие таких организаций будут обязаны соблюдать предусмотренные законодательством о противодействии коррупции запреты, ограничения и специальные обязанности:

- запрет открывать и иметь счета (вклады) в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации;

- обязанность предоставлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

- обязанность уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

- ограничения, запреты и обязанности, установленные для федеральных государственных служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах;

- обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов;

- ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, настоящим Федеральным законом и п. 5 ч. 1 ст. 16, ст. 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Разумеется, весь этот обширный перечень ограничений, обязанностей и запретов будет распространяться не на всех работников указанных организаций, а лишь на тех, кто занимает должности, включенные в специальный перечень так называемых коррупционно-опасных должностей, замещение которых связано с повышенными коррупционными рисками. Законопроект предусматривает, что перечни таких должностей будут утверждаться:

1) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, иных федеральных государственных органов - для организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

2) нормативными правовыми актами государственных органов субъектов Российской Федерации - для организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - для организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами местного самоуправления;

4) нормативными актами государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, государственных внебюджетных фондов - для таких организаций.

При этом законопроект предполагает определение критериев отнесения должностей к коррупционно-опасным непосредственно в Законе о противодействии коррупции.

В частности, к ним предлагается относить должности, исполнение обязанностей по которым предусматривает реализацию следующих функций, связанных с коррупционными рисками:

1) осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями организационно-распорядительных, финансово-хозяйственных или административно-хозяйственных функций;

2) осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

3) распределение финансовых и иных ограниченных ресурсов;

4) осуществление заказчиками закупок;

5) хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Данный перечень факторов риска может быть расширен Правительством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Впрочем, некоторые обязанности будут распространяться на всех работников организаций, созданных для выполнения задач, стоящих перед государственными органами и органами местного самоуправления. Так, обязанность уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, предусмотренная ст. 9 Закона о противодействии коррупции, законопроектом распространена на работников, замещающих должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, хозяйственных обществах, учредителями или контролирующими лицами которых являются государственные корпорации (компании) или публично-правовые компании.

Соответствующие организации теперь должны будут разработать и утвердить порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя), уполномоченного им лица о фактах обращения в целях склонения работников к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, порядок организации проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений.

Одновременно проектом Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции" предлагается дополнить основание увольнения работника "в связи с утратой доверия" (п. 7.1 ст. 81 ТК РФ) таким основанием, как "неисполнение обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений".

На практике это может привести к злоупотреблениям со стороны работодателей, поскольку понятие "коррупционное правонарушение" на сегодняшний день является весьма неопределенным <3>: помимо преступных деяний коррупционного характера (взятка, коммерческий подкуп и т.п.) антикоррупционное законодательство относит к ним нарушение всех запретов и ограничений, установленных в целях противодействия коррупции. Например, если лицу, на которого распространяются такие запреты, пытаются вручить подарок, то он должен не только отказаться от его получения, но и информировать представителя нанимателя (работодателя) о фактах склонения к совершению коррупционного правонарушения. И неисполнение этой обязанности может повлечь его увольнение!

--------------------------------

<3> См.: Пресняков М.В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 6 - 12.

 

Интересно, что, как это ни странно, законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе такого основания расторжения служебного контракта не содержит <4>.

--------------------------------

<4> См.: Пресняков М.В. Обязанность уведомлять о фактах обращения с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений: проблемы практической реализации // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 38 - 43.

 

Кроме того, ст. 349.1 Трудового кодекса РФ ("Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, публично-правовых компаний, государственных компаний") законопроектом признается утратившей силу, а ст. 349.2 излагается в другой редакции. Данная статья устанавливает особенности регулирования труда работников организаций, созданных для выполнения задач, стоящих перед государственными органами и органами местного самоуправления, а поскольку согласно предлагаемому законопроекту к ним теперь относятся и государственные корпорации и публично-правовые компании, то Трудовым кодексом будет закрепляться единая система ограничений, запретов и обязанностей в отношении таких работников.

Собственно, новая редакция ст. 349.2 предусматривает только три таких запрета:

- разглашать или использовать сведения, отнесенные законодательством Российской Федерации к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, а также сведения, ставшие известными в связи с исполнением трудовых обязанностей;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений;

- создавать в организации структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

Однако, как мы уже говорили выше, Закон о противодействии коррупции устанавливает гораздо более широкий перечень ограничений, запретов и обязанностей для работников данных организаций.

 

Подарки: запрещенные и официальные

 

Еще одним направлением законопроекта является унификация и инкорпорация в Закон о противодействии коррупции требований и правил получения подарков, которые будут распространяться на довольно широкий круг лиц:

- лиц, замещающих государственные и муниципальные должности;

- государственных и муниципальных служащих;

- служащих Центрального банка РФ;

- работников, замещающих должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- работников хозяйственных обществ, учредителями или контролирующими лицами которых являются государственная корпорация (компания), публично-правовая компания.

Собственно, почти все указанные лица и в настоящее время находятся под действием запрета на получение подарков, однако за счет того, что перечень организаций, создаваемых для выполнения задач, стоящих перед государственными органами и органами местного самоуправления, значительно расширен, расширяется и сфера действия данного запрета. Поскольку в законопроекте не содержится упоминания о каких-либо перечнях должностей, на которые будет распространяться запрет получения подарков, то следует сделать вывод, что все работники государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий и т.п. будут не вправе принимать подарки в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей.

Одновременно предлагается внести изменения в ст. 575 Гражданского кодекса и наконец привести ее в соответствие с законодательством о противодействии коррупции. Данная статья ограничивает размер подарков, которые могут быть получены лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, а также служащими Центрального банка тремя тысячами рублей, тогда как антикоррупционное законодательство вообще запрещает получение подарков в связи с исполнением служебных обязанностей указанными лицами.

Законопроектом предусматривается перечень допустимых подарков названным лицам:

1) подарки в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями;

2) канцелярская печатная продукция с логотипом федерального государственного органа, государственного органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, организации, за исключением указанных подарков, изготовленных из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, а также цветы;

3) ценные подарки, которые вручены в качестве поощрения (награды) в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативным актом Центрального банка Российской Федерации, а также локальными нормативными актами организаций, в которых одаряемый замещает должность.

В настоящее время порядок и правила получения официальных подарков закрепляются Постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 года N 10. В данном документе в числе легальных подарков (помимо подарков, полученных на официальных мероприятиях) называются канцелярские принадлежности, которые в рамках протокольных мероприятий, служебных командировок и других официальных мероприятий предоставлены каждому участнику указанных мероприятий, цветы и ценные подарки, которые вручены в качестве поощрения (награды). В предлагаемой редакции ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции упоминается "канцелярская печатная продукция с логотипом": непонятно, почему ручки в качестве допустимого подарка оказались под запретом. Из собственного опыта заметим, что практически на любой научной конференции в составе раздаточного материала участникам предоставляются блокноты и ручки: согласно предлагаемым изменениям блокнот теперь можно будет оставить себе, а ручку следует сдать государству.

Кроме того, ценные подарки, которые вручаются в виде поощрения или награды, служащий или работник может получать только в порядке, закрепленном локальным актом органа или организации, в которых он замещает должность. Однако вполне логично будет предположить, что порядок поощрения от имени какого-либо органа или организации устанавливается актом данной организации, а не по месту службы одаряемого (награждаемого) лица. Например, в области науки учреждены следующие общественные награды: медаль "Символ науки" (учредитель - некоммерческое партнерство "Мир науки"), медаль Кондратьева (основана международным фондом им. Н. Кондратьева совместно с Российской академией естественных наук) и др. Существуют и международные награды в различных областях науки, культуры, искусства и т.п.

В отношении государственных и муниципальных служащих подобное регулирование представляется оправданным, поскольку п. 11 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе им запрещено принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Но ведь данная норма, согласно законопроекту, будет распространяться и на все государственные и муниципальные учреждения. Почему ученый, преподающий в государственном вузе, не может принять какую-либо международную награду или премию?

Вполне вероятно, если указанные изменения будут приняты, выход можно будет найти в том, чтобы закрепить в локальных актах организаций отсылочную норму, допускающую подобное поощрение.

Кроме того, распространение запрета принимать подарки на всех работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед государственными органами и органами местного самоуправления, нецелесообразно. Например, к таким организациям, согласно предлагаемому законопроекту, будут относиться федеральные государственные бюджетные учреждения - МХАТ и Большой театр: запрет принимать подарки актерам и артистам (работникам этих учреждений) представляется нелепым и ненужным.

В законопроекте нет упоминания о пороговой стоимости подарка (на сегодняшний день - 3 тысячи рублей), при превышении которой он сдается в орган государственной власти, местного самоуправления или в организацию. При этом указание, что подарок признается федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, муниципальной собственностью либо собственностью организации, за исключением допустимых подарков (цветы, полиграфическая продукция, поощрения), может свидетельствовать, что предполагается передача в государственный (муниципальный) орган или организацию любых официальных подарков, независимо от их стоимости.

Приведем некоторую статистику, которая сообщается в примечательно названной статье "Российским чиновникам дарят барахло" <5>: по сообщению Минтруда, из 4 650 подарков, которые были вручены чиновникам, 1 255 были возвращены, то есть их стоимость составила менее 3 тыс. рублей. При этом сами чиновники выкупили 28 подарков на сумму около 280 тыс. рублей. Реализовать же через торги удалось еще меньше подарков: всего лишь четыре, еще 84 презента были переданы на баланс благотворительных организаций.

--------------------------------

<5> URL: https://news.rambler.ru/articles/36316736-rossiyskim-chinovnikam-daryat-barahlo/.

 

Если же примут предложенные Правительством изменения в Закон о противодействии коррупции, то никакие подарки служащим возвращаться не будут, независимо от их стоимости. Соответственно, бесчисленные сувениры, картины, книги, предметы одежды, продукты питания, которые обычно и дарят на официальных мероприятиях, будут сдаваться в государственный (муниципальный) орган или организацию, а поскольку попытки их реализации с торгов вряд ли приведут к какому-либо результату, то в данных организациях они и будут благополучно оседать. При таких условиях легко можно прогнозировать расширение сети "музеев подарков чиновникам", которые по образцу музея "Поля чудес" уже начали создаваться в России.

Впрочем, не всегда этот вопрос решается так просто: например, одному из глав республик в составе Российской Федерации подарили коня, стоимость которого даже определить затруднительно. Куда следует сдавать такой подарок, в какой запасник государственного органа? Кстати, эксперты известного агентства Transparency International - Russia обратились за разъяснениями в Минтруд России. И такое разъяснение воспоследовало: "На животных распространяются все те же нормы, что и на любые другие подарки, а регламентация порядка содержания животных не входит в компетенцию ведомства [Минтруда]" <6>.

--------------------------------

<6> URL: https://www.rbc.ru/politics/21/09/2017/59c3bfdc9a79478f059d1cac.

 

Часто чиновникам в ходе официальных мероприятий дарят съедобные подарки (заметим, что в число допустимых подарков, которые не нужно сдавать, не включены ни конфеты, ни шоколад, ни тульские пряники и т.п.). Однако продукты питания обладают свойством портиться даже в закромах органов государственной власти. Как быть с ними с учетом того, что такой подарок является государственной или муниципальной собственностью?

Как нам представляется, следовало бы определить режим получения, сдачи и хранения различных подарков, исходя из их особенностей, вместо того чтобы в очередной раз закручивать гайки там, где они и так уже затянуты до упора.

 

Дисциплинарная ответственность за коррупционные

правонарушения: "казнить нельзя помиловать"

 

Ожидаемые, но тем не менее нужные изменения предлагается внести в нормы Закона о противодействии коррупции, предусматривающие правила и порядок привлечения лица к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В частности, в настоящее время ст. 13.1 предусматривается ответственность в виде увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, в связи с утратой доверия за совершение некоторых коррупционных правонарушений:

- непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов;

- непредставление либо представление заведомо недостоверных сведений о доходах;

- участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

- осуществление предпринимательской деятельности;

- вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Причем данная норма, введенная Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ, носит императивный и безальтернативный характер, то есть в случае совершения перечисленных коррупционных правонарушений лица, замещающие соответствующие должности, не могут быть уволены или освобождены от должности, а подлежат увольнению.

Впоследствии пришло понимание, что правонарушения коррупционного характера могут значительно отличаться по степени тяжести: например, искажение сведений о доходах или об имуществе может быть незначительным. Соответственно, при применении дисциплинарных взысканий должна учитываться тяжесть коррупционного правонарушения, но как это сделать, если Закон прямо предусматривает только один вид взыскания - увольнение? В этой связи Министерством труда и социальной защиты было издано письмо от 21 марта 2016 года N 18-2/10/П-1526 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения". Данным документом коррупционные правонарушения подразделяются на значительные, влекущие увольнение государственного или муниципального служащего, малозначительные, допускающие применение дисциплинарного взыскания в виде замечания или выговора, и несущественные, за совершение которых впервые взыскания могут вообще не применяться.

Данные разъяснения и Методические рекомендации Минтруда по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих принципиально являются верными и направлены на дифференциацию ответственности государственных и муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений. Однако де-юре они противоречат положениям Закона, который предусматривает лишь один вид дисциплинарного взыскания - увольнение.

В этой связи законопроектом, внесенным Правительством РФ, предлагается установить, что за совершение коррупционных правонарушений (в том числе перечисленных выше) могут применяться различные меры дисциплинарного взыскания:

- увольнение - в случае существенного правонарушения;

- выговор - при малозначительности коррупционного правонарушения, при условии, что это лицо ранее не подвергалось взысканию;

- предупреждение о неполном должностном соответствии - при невозможности применения к этому лицу взыскания в виде выговора или если это лицо ранее подвергалось взысканию.

К сожалению, эти положения законопроекта относительно дифференциации дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений относятся лишь к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности. В отношении же иных субъектов (государственные и муниципальные служащие, служащие Центробанка, работники организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти и местного самоуправления и т.п.) предусматривается, что увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия применяется в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Между тем нормы тех самых федеральных законов об ответственности за совершение коррупционных правонарушений принимались в рамках публичной и императивной ответственности и не предусматривают дифференциации мер дисциплинарного взыскания за совершение названных правонарушений. В итоге привлечение к дисциплинарной ответственности тех же государственных и муниципальных служащих опять будет осуществляться согласно рекомендациям Минтруда, а не в соответствии с Законом, что нельзя считать нормальным. В этом смысле следовало бы в законопроекте сконструировать нормы ст. 13.2 аналогично положениям ст. 13.1 и одновременно внести изменения в федеральные законы, предусматривающие дисциплинарную ответственность соответствующих категорий субъектов за совершение коррупционных правонарушений.

Одновременно в Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации" планируется внести изменения, разрешающие увольнять за совершение коррупционных правонарушений членов Правительства. Так, предлагается дополнить ст. 11 положением, согласно которому "за несоблюдение членами Правительства Российской Федерации ограничений и требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным конституционным законом, налагаются взыскания, предусмотренные ст. 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Нужно сказать, что привлечение к дисциплинарной ответственности и, в частности, увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности, хотя и предусматривается Законом о противодействии коррупции, на практике сопряжено с большими трудностями.

На сегодняшний день отсутствует четкий механизм отрешения от должности высших должностных лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации. Это вполне объяснимо, поскольку вопросы их назначения на должность и отрешения от должности, как правило, носят политический характер. Например, Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации:

- по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке;

- в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Подобные назначения и освобождения от должности высших должностных лиц по большей части определяются политической волей Президента, Председателя Правительства и Совета Федерации, а поэтому представляют собой меру скорее политической, чем юридической ответственности.

Хотя внесенный Правительством Российской Федерации законопроект и содержит императивную формулу - "налагаются взыскания", однако можно высказать определенные сомнения, что у Президента или Председателя Правительства, сфера компетенции которых в значительной степени определяется Конституцией Российской Федерации, возникнет именно обязанность привлечь к ответственности провинившегося министра.

 

Литература

 

1. Гутников О.В. Особенности правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами / О.В. Гутников // Журнал российского права. 2015. N 2. С. 44 - 57.

2. Пресняков М.В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности / М.В. Пресняков // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 6 - 12.

3. Пресняков М.В. Обязанность уведомлять о фактах обращения с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений: проблемы практической реализации / М.В. Пресняков // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 38 - 43.

 

Подписано в печать

30.04.2020