О НОВЕЛЛАХ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

О.В. НАЗАРОВ

Назаров Олег Вениаминович, адвокат (г. Москва).

В соответствии с законодательными новеллами в интересах противодействия коррупции определенные лица обязаны сообщать властям о своей личной заинтересованности, связанной с конфликтом интересов. Автор представленной статьи О.В. Назаров обосновывает мнение о том, что такая обязанность влечет нарушение их конституционных прав и не дает гарантии достоверности сообщаемой информации. В статье сформулированы конкретные предложения по совершенствованию антикоррупционных норм российского законодательства.

Ключевые слова: конфликт интересов, полиграф, противодействие коррупции, сообщение о личной заинтересованности.

Говоря о противодействии коррупции, Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. отметил: "Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов".

Представляется, для такого попадания имеется ряд существенных препятствий правового характера. Наряду с необоснованным отнесением отдельных руководителей к субъектам преступлений главы 30 Уголовного кодекса РФ <1>, для лиц, действительно являющихся таковыми, Федеральным законом от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ введена обязанность совершать действия, которой не должно быть согласно имеющим приоритетное значение положениям статьи 51 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> Назаров О.В. О новых субъектах халатности, получения взятки и других преступлений главы 30 УК РФ // Законодательство и экономика. 2015. N 9.

Названный Федеральный закон, внеся изменения в отдельные законодательные акты, установил обязанность Генерального прокурора РФ, Председателя Следственного комитета (СКР), члена Совета Федерации (СФ), депутата Государственной Думы (ГД), лиц, занимающих государственные должности субъекта Федерации, Генерального директора Судебного департамента, а также ряда других лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Никаких исключений в этой части, когда не надо сообщать о такой заинтересованности, Закон не содержит.

Инициатива изменения законодательства, как видно из пояснительной записки к законопроекту N 467632-6, направленной в Государственную Думу вместе с другими документами письмом Председателя Правительства РФ от 6 марта 2014 г. N 1312п-П17, мотивировалась необходимостью введения такой обязанности для Генпрокурора и других указанных лиц, которой не было, но существовала ответственность за определенные последствия.

В частности, в этом документе указано: "Основные принципы противодействия коррупции установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ).

В статье 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта не содержится. Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, является обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Таким образом, Федеральный закон N 273-ФЗ, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривает ответственность за несоблюдение данной обязанности.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, сообщать о возникновении личной заинтересованности (выделено автором. - О.Н.), которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" (далее - проект Федерального закона) направлен на установление данной обязанности в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации.

Новым Федеральным законом вносятся соответствующие изменения в Федеральный закон N 273-ФЗ и федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации. Одновременно предусматривается универсальное определение понятия "конфликт интересов".

Имеет смысл рассмотреть отдельные положения нового Закона на конкретных казусах. Возьмем случай, когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.

Если вести речь, например, о Генпрокуроре, на которого новым Законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, то применительно к гипотетическим обстоятельствам, при которых, например, его сын (или другой близкий родственник) получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор должен сообщить об этом куда следует, предотвратить конфликт интересов - ситуацию, при которой он может создать своему отпрыску соответствующую "крышу" в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.

Понятно, что Генпрокурор по новому Закону не имеет никакой обязанности сообщать кому-либо о получении сыном (или другим близким родственником) возможности правомерного получения дохода в виде денег, иного имущества, поскольку это не влечет какого-либо конфликта интересов и не может привести к таковому. Личная заинтересованность у Генпрокурора, конечно, и в данном случае присутствует, но предусмотренной Законом ситуации конфликта интересов нет.

Второй случай - когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая приводит к конфликту интересов. Если опять вести речь о Генпрокуроре, на которого новым Законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит к конфликту интересов, то при гипотетических обстоятельствах, при которых его сын (другой близкий родственник) получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор создает своему отпрыску соответствующую "крышу" в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.

Ситуация, при которой личная заинтересованность не предположительно может повлиять, а уже влияет таким образом на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), должно квалифицироваться как уже начатое злоупотребление, объективной стороной которого является совершение действий вопреки интересам службы под влиянием указанной заинтересованности (ст. 285 УК РФ). Действия Генпрокурора в этом гипотетическом случае совершаются не только вопреки интересам службы; в результате имеет место по меньшей мере существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства. Последние вправе ожидать от высшего должностного лица в системе органов прокуратуры неукоснительного соблюдения требований закона. Более того, он должен быть примером для всех в этом отношении. Когда же этого не происходит при указанных обстоятельствах, полагаю, что содеянное Генпрокурором безусловно влечет наступление существенного нарушения указанных интересов. Сторонами конфликта интересов в данном случае являются, с одной стороны, Генпрокурор и его сын, с другой - общество и государство. Не исключено при указанном поведении Генпрокурора и существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.

Таким образом, в предложенной второй гипотетической ситуации налицо состоявшийся "конфликт интересов", к которому привела возникшая личная заинтересованность. Содержанием этого конфликта в данном случае является квалифицированное преступное злоупотребление должностными полномочиями, предусмотренное частью 2 ст. 285 УК РФ, поскольку Генпрокурор к тому же является лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации.

В связи с этим, поскольку в Законе нет никаких оговорок, есть основания утверждать, что новый Закон предполагает обязанность Генпрокурора сообщать "куда следует" о состоявшемся своем преступном злоупотреблении, а также о незаконности действий своего сына.

Однако установление Федеральным законом такой обязанности в обоих рассмотренных случаях противоречит положениям статьи 51 Конституции РФ. Как указал Конституционный Суд РФ, предусмотренное этой нормой право "предполагает, что лицо может отказаться не только от дачи показаний, но и от представления органам дознания и следователю других доказательств, подтверждающих его виновность в совершении преступления" (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2001 г. "По делу о проверке конституционности статьи 265 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.А. Шевякова"). Как указано в этом Постановлении Конституционного Суда РФ, "соответствующие должностные лица обязаны разъяснить лицу, управлявшему транспортным средством, нарушившему правила дорожного движения... его право отказаться от дачи объяснений, показаний и от представления иных доказательств по поводу данного происшествия. Доказательства же, которые были получены от него принудительно, не могут быть положены, как следует из статей 49 (часть 2), 50 (часть 2) и 51 (часть 1) Конституции РФ, в основу выводов и решений по уголовному делу".

В статье 51 Конституции РФ не указано, что содержащиеся в ней положения распространяются только на уголовно-процессуальные отношения. Следовательно, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя и близких родственников надо рассматривать в широком смысле, как относящееся к такому свидетельству во всех правоотношениях, а не только в тех, которые регулируются уголовно-процессуальным законом.

Другими словами, целью предоставляемой статьей 51 Конституции РФ гарантии является недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких родственников. Согласно уже цитированному Постановлению Конституционного Суда РФ "право каждого не свидетельствовать против себя самого, как и право не быть обязанным доказывать свою невиновность и считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке, в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации являются непосредственно действующими и должны обеспечиваться, в том числе правоприменителем, на основе закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования о прямом действии конституционных норм".

Согласно статье 19 Конституции РФ все равны перед законом. Так почему Генпрокурор и другие высокие должностные лица могут быть обязаны сообщать кому-либо о своей личной заинтересованности, связанной с противоправным поведением близких родственников, а также о совершенном ими злоупотреблении в то время, когда иные субъекты правоотношений такой обязанности не имеют?

В связи с этим непонятно, почему Правовым управлением Аппарата Совета Федерации дано заключение от 25 сентября 2015 г. N 5.1-2308, согласно которому "Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе положениям о правах и свободах человека и гражданина". О соответствии Закона Конституции почему-то дал заключение Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству (от 29 сентября 2015 г. N 3.1-05/3130) и даже Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (заключение Комитета от 29 сентября 2015 г. N 3.3-04/1692).

Таким образом, ни Генпрокурор, ни другие указанные в новом Законе субъекты не обязаны следовать новому Закону, сообщая куда положено о возникновении личной заинтересованности не только тогда, когда речь идет о содержащих признаки преступления действиях их самих и близких родственников, но и во всех иных случаях правонарушений близких родственников и их самих.

Дабы исключить нарушение конституционного права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, норму следовало бы изложить в отношении Генпрокурора и других указанных в новом Законе лиц в другой редакции. Например, что они "обязаны сообщить... о возникновении личной заинтересованности... которая может привести к конфликту интересов, в случаях, если речь не идет о правонарушениях самих этих лиц, а также их близких родственников, круг которых определен федеральным законом".

Остаются для таких сообщений случаи, когда личные интересы могут пострадать из-за действий третьих лиц в результате правонарушений с их стороны, а также в результате судебных гражданско-правовых споров. Например, к числу случаев, когда надо бы согласно новому Закону направлять такое сообщение, относится предполагаемая ситуация, когда сын Генерального прокурора правомерно получает доход, но кто-то хочет неправомерно "отобрать" его бизнес, об этом становится известно Генеральному прокурору. Вот здесь уже, согласно Закону, надо бы сообщать о возникшем конфликте интересов, поскольку ситуация может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение Генеральным прокурором обязанностей. В этом случае Генеральным прокурором не совершается в интересах сына каких-либо действий по службе, соответственно, в его действиях не может быть усмотрен состав злоупотребления, о котором он вправе не свидетельствовать в какой бы то ни было форме.

Или сын предъявляет к кому-либо судебный иск для защиты своего права получать доходы в виде денег, иного имущества, или третьи лица предъявляют такие иски к сыну. Понятно, что Генпрокурор в этих случаях может осуществить в суде определенные полномочия в пользу сына. Ситуация чревата возникновением конфликта интересов, который Генпрокурор обязан предотвратить. Понятно, что и в этой ситуации Генпрокурор обязан сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.

Но есть еще ряд проблем применения нового Закона. Генпрокурор должен по новому Закону сообщить "куда надо", о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Однако тут возможны варианты: не сообщил, поскольку с сыном не общается, с сыном в ссоре, последний ему ничего не говорил и т.д.

Как установить, что Генпрокурор знал, но не сообщил?

Согласно части 1 ст. 42 не изменявшегося в этой части и действующего Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. В соответствии с частью 1 ст. 12 этого Закона Генеральный прокурор освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. В связи с этим возникает вопрос: кто будет проверять сообщение о правонарушении Генерального прокурора? Каков механизм функционирования органа, правомочного проводить эти проверки?

Действующее законодательство ответов на эти вопросы не дает, а без них критикуемый Закон в отношении Генпрокурора действовать не может.

Справедливости ради надо отметить, что уже вносились в Государственную Думу соответствующие законопроекты, которые законами так и не стали. Например, имелся законопроект N 220623-4 "О Коллегии Уполномоченных прокуроров, внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", который был зарегистрирован и направлен Председателю Госдумы 5 октября 2005 г. Законопроект предполагал создание, в том числе из действующих прокуроров, некой коллегии, одной из задач которой было бы "полное, всестороннее и объективное расследование деяний, содержащих признаки преступлений, совершенных высшими должностными лицами государственной власти Российской Федерации, и выявление причин и условий, способствующих совершению таких преступлений". Позже был внесен законопроект N 109629-6 "О Коллегии Уполномоченных прокуроров", который был зарегистрирован и направлен Председателю Госдумы 10 июля 2012 г. В нем содержались те же положения, что и в законопроекте 2005 г. <2>.

--------------------------------

<2> Подробней об этом см.: Назаров О.В. "О необходимости применения к действиям в сфере законотворчества забытой уголовно-правовой нормы о саботаже" // https://pravorub.ru/articles/48208.html.

Приведенные обстоятельства в критикуемом Законе не учтены, что затрудняет правильное понимание и применение содержащихся в нем норм, а в отношении Генпрокурора применение этого Закона попросту невозможно. И вообще, хотелось бы посмотреть на прокурорских работников из числа подчиненных Генпрокурору, которые не выступили бы в гражданском (арбитражном, уголовном, административном) процессе в пользу близких родственников своего начальника, зная, что Генпрокурор лично заинтересован в решении возникшей проблемы.

При обсуждении законопроекта в Госдуме перед Т.В. Блиновой, являвшейся официальным представителем Правительства РФ, заместителем министра труда и социальной защиты РФ, депутатами неоднократно ставились вопросы о ее понимании механизма действия предполагаемого закона. "Любой гражданин, - сказала Т.В. Блинова, - замещающий должность государственной гражданской службы в Российской Федерации, в субъекте Российской Федерации или в муниципалитете, независимо от занимаемой должности, должен соответствующим образом анализировать ситуацию - вот на это законопроект и направлен" (стенограмма заседания Государственной Думы 20 мая 2014 г.).

Другими словами, депутат Госдумы, член Совета Федерации, другие субъекты должны сами анализировать ситуацию и сообщать о личной заинтересованности, когда возникает предусмотренная законом необходимость. Попутно отмечу: нет никаких гарантий, что их действия будут соответствовать фактическим обстоятельствам, что о возникшей личной заинтересованности по результатам такого анализа ими будет действительно сообщено.

Ну, хорошо, Генпрокурор как специалист в правовой квалификации своих действий не поступит себе во вред вопреки статье 51 Конституции РФ, а как остальные субъекты этого Закона? Например, член Центральной избирательной комиссии, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, которые могут и не быть юристами? Почему они вопреки требованиям статьи 51 Конституции РФ обязаны сообщать о своей роли в ситуации, в связи с которой могут быть обвинены в совершении правонарушения, в том числе преступления, предусмотренного статьей 285 УК РФ?

В силу правовой неосведомленности они могут неправильно оценить сложившиеся обстоятельства и сообщить о совершении ими или их близкими родственниками преступления, ошибочно полагая, что на них лежит установленная законом обязанность такого сообщения в соответствующую комиссию. Да, эта комиссия не вправе возбудить уголовное дело, но в случае проверочных действий лиц, правомочных возбудить уголовное дело, это письменное сообщение может быть изъято в установленном порядке и служить доказательством виновности такого субъекта или его близких родственников в совершении преступления. Получается, что указанные субъекты, будучи обязанными федеральным законом, сами дали доказательства своей виновности, в то время как по Конституции РФ имели право это не делать...

Странно, что никто при обсуждении в Госдуме не вспомнил о статье 51 Конституции РФ и не связал ее положения с предлагаемым к принятию законопроектом. Если депутаты Госдумы и члены Совета Федерации не в состоянии защитить даже свои права, чего ждать от них в защите прав и законных интересов других лиц?

При очевидной неправомерности требования сообщать при всех обстоятельствах о возникновении личной заинтересованности, при очевидном отсутствии гарантий того, что о возникновении личной заинтересованности будет сообщено, а также при ясном осознании, что рыба гниет с головы, остается, как представляется, один доступный способ получения достоверной информации о возникновении личной заинтересованности - исследование с использованием полиграфа.

Принятием критикуемых норм обществу послан сигнал - все перед законом равны, даже представители высшего эшелона власти, к которым могут быть применены санкции за правонарушение, предусмотренное этим законом. Но раз это так, нелишне вспомнить, что исследование с помощью полиграфа уже давно применяется в отношении государственных служащих, основано на действующих ведомственных актах. При провозглашенном равенстве всех перед законом почему бы не применить уже отработанные методики к указанным в новом Законе субъектам?

В частности, Министерством юстиции РФ уже давно проводятся специальные психофизиологические исследования (СПФИ) с применением полиграфа в уголовно-исполнительной системе (Инструкция об организации проведения психофизиологических исследований с применением полиграфа в уголовно-исполнительной системе, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 25 мая 2011 г. N 165).

СПФИ осуществляются в добровольном порядке только с письменного согласия лица, подлежащего исследованию, зафиксированного в его заявлении. Эти исследования проводятся специалистами, обладающими специальными познаниями в области психофизиологии, участвующими в качестве специалистов-полиграфологов при проведении в установленном порядке изучения морально-этических и психологических качеств. Проведение СПФИ осуществляют психолог, психолог-эксперт, медицинский психолог, имеющие соответствующую подготовку, подтвержденную соответствующим документом.

На основании проведенного СПФИ исследования специалист составляет письменное заключение. В нем должны быть указаны: факт получения письменного согласия исследуемого лица на участие в СПФИ; дата, время и место проведения СПФИ; основания проведения СПФИ; сведения об инициаторе; фамилия, имя, отчество специалиста, сведения о его профессиональном образовании (диплом о высшем образовании), квалификации (диплом о дополнительном образовании или свидетельство о присвоении или повышении квалификации), стаж работы в качестве полиграфолога, занимаемая должность; вопросы, подлежащие выяснению в ходе СПФИ, поставленные инициатором; перечень материалов, предоставленных специалисту для проведения СПФИ; фамилия, имя, отчество и год рождения исследуемого лица; сведения об иных лицах, которые присутствовали при проведении СПФИ; методы и средства, которые использовались при проведении СПФИ; содержание и результаты СПФИ; обоснование и формулировка выводов по поставленным вопросам.

Материалы, фиксировавшие ход, условия и результаты проведения СПФИ, приобщаются к заключению.

В случае установления обстоятельств, имеющих значение, в отношении которых инициатором не были поставлены вопросы, специалист указывает на данные обстоятельства в своем заключении. О полученном в результате проведения СПФИ сообщении, требующем проверки в соответствии с законодательством Российской Федерации, специалистом составляется рапорт. Результаты СПФИ носят рекомендательный и вероятностный характер и используются инициатором только в качестве дополнительной информации.

Федеральная служба безопасности возвела работу с использованием полиграфа в ранг психофизиологической экспертизы (Инструкция по организации производства судебных экспертиз в экспертных подразделениях органов федеральной службы безопасности, являющейся приложением N 1 к Приказу ФСБ России от 23 июня 2011 г. N 277). Типовые задачи, решаемые при производстве психофизиологических экспертиз в ФСБ: диагностика наличия в памяти человека информации о событиях прошлого с использованием полиграфа.

Факт государственной регистрации инструкций указанных ведомств, регламентирующих использование полиграфа, свидетельствует, что нет данных о несоответствии этих актов законодательству Российской Федерации, в том числе Конституции РФ. В противном случае эти акты не были бы зарегистрированы. В соответствии с пунктом 14 утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы (в ред. Постановлений Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. N 72, от 27 марта 2013 г. N 274).

Таким образом, дорожка уже давно проторена, и непонятно, зачем надо было изобретать какую-то сомнительную с точки зрения соответствия Конституции РФ обязанность субъекта сообщать о возникновении личной заинтересованности. Или не барское это дело - для Генпрокурора, Председателя СКР - подвергаться процедурам с применением полиграфа, которая годится только для кого-нибудь чином помельче?

В чем, спросят скептики, разница СПФИ с установленной Законом обязанностью сообщать о личной заинтересованности? При исследовании с помощью полиграфа все равно придется отвечать, наряду с прочими, на вопрос о возникновении такой заинтересованности. Разница в том, что исследование с помощью полиграфа по существующим нормам, которые следовало бы превратить из ведомственных в законные, можно производить только с согласия испытуемого. Поскольку при этом не будет обязанности подвергаться СПФИ, снимается вопрос о нарушении положений статьи 51 Конституции РФ. Интересы противодействия коррупции при этом не пострадают, если по аналогии с положениями статьи 12.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях (невыполнение водителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения) в законе предусмотреть в случае отказа от СПФИ возможность увольнения (освобождения от должности) по мотивам утраты доверия. Сейчас такое последствие предусмотрено в случае непринятия соответствующим субъектом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

При отказе от СПФИ, не имея обязанности сообщать обо всех случаях возникновения личной заинтересованности, соответствующий субъект никому сам не дает повод для проверки, которая может привести к уголовной ответственности самого заявителя или его близких родственников. С другой стороны, при согласии на СПФИ в случае отрицательного для субъекта результата дальнейшая проверка может привести не только к увольнению по утрате доверия, но и к уголовной ответственности как самого испытуемого, так и его близких родственников.

В любом случае, например, у Генпрокурора, Председателя СКР, других субъектов критикуемого Закона при законодательном введении СПФИ имеется право выбора. При существующем положении они правом выбора не обладают, безальтернативно обязаны сообщить о возникшей личной заинтересованности, а результатом проверки такого сообщения может быть, о чем уже сказано, наступление уголовной ответственности.

О становлении профессии полиграфолога в стране рассказал Михаилу Фалалееву в интервью "Российской газете" (федеральный выпуск от 25 июня 2015 г. N 6707, http://m.rg.ru/2015/06/25/holodnij.html) полковник в отставке Юрий Холодный - один из первых сотрудников лаборатории КГБ, которая создала отечественную технологию применения полиграфа. Сейчас он - доктор юридических наук, кандидат психологических наук, преподает в Московском государственном техническом университете имени Н.Э. Баумана. Именно у него за последние пять лет повысили квалификацию более сотни полиграфологов Следственного комитета России из всех регионов России - от Чукотки до Калининграда.

"По-видимому, - задал ему вопрос журналист, - требуется такой закон, предусматривающий, чтобы каждый чиновник был обязан пройти тест на этом приборе. В том числе на предмет коррупции. Но нужен ли он самим чиновникам?

Юрий Холодный: Да, вы правы. Необходимость таких проверок все лучше понимают в различных государственных структурах и начинают организовывать их самостоятельно. Например, в московской мэрии приняли решение о применении полиграфа при профилактике деяний коррупционной направленности 10 лет назад... Исследования при помощи полиграфа лучше всего выявляют именно коррупцию. Если, например, убийство, совершенное в состоянии аффекта или опьянения, то есть в измененном сознании, может не сохраниться или как-то перепутаться в голове, то коррупционные преступления происходят в трезвом уме. Они загодя обдумываются, тщательно готовятся и бережно сохраняются в памяти. При небольших затратах на аппаратуру и специалистов мэрия, своевременно избавляясь от мздоимцев разных мастей, сберегает миллиарды рублей столичного бюджета.

- Вы, полагаю, помогли правильно организовать эту работу?

Юрий Холодный: Несколько лет в московской мэрии проработал Василий Гулин - бывший мой замначальника отдела-преемника лаборатории N 30. Именно он начинал антикоррупционную тематику. Сейчас мэрия планирует расширить применение полиграфа, готовится новая нормативная база. Я оказываю консультационную помощь.

- Проводить исследования на полиграфе можно только с добровольного согласия. Как получают такое согласие, допустим, у того же чиновника?

Юрий Холодный: Уверяю, что это не самая сложная задача. В структурах и организациях, где тестирование на полиграфе - обязательная процедура, отказавшийся ее проходить может лишиться должности, не получить повышение. В ситуации, когда человеку формально ничего не грозит, но есть сомнение в его честности, ему предлагают подтвердить свою лояльность работодателю и отсутствие отклонений от установленных им служебных норм. При этом обязательно перед тестированием обсуждаются вопросы, которые будут затем заданы. Как правило, люди соглашаются".

Таким образом, имеется многолетний положительный опыт использования полиграфа, который почему-то не воспринят в критикуемом Законе. Вместо этого введено в оборот сомнительное с точки зрения соответствия конституционным нормам, совершенно непонятное в плане результативности в деле противодействия коррупции некое "сообщение о возникновении личной заинтересованности".

Причины игнорирования возможностей полиграфа, как представляется, лежат на поверхности. Его использование будет препятствовать формированию (назначению), а также сохранению управленческой команды на высшем уровне в том составе, который задуман лицом, правомочным на принятие указанных решений. Более того, при таком формировании и сохранении, когда каждый претендент должен периодически, хотя бы раз в год, проходить процедуру СПФИ, можно вообще остаться без близких соратников.

Как фактически функционирует такая система при наличии соратников сомнительной честности, издавна известно. Петр I, например, время от времени охаживал дубиной Александра Даниловича Меньшикова за воровство из казны. К настоящему времени ситуация мало изменилась: периодически практикуются показательные "посадки" отдельных губернаторов с их подчиненными, в худшем случае - самосуд отдельных субъектов с отстрелом представителей чиновничества.

Конечно, и полиграф не панацея в деле противодействия коррупции. Всякое действие, как известно, порождает противодействие. И как только использование полиграфа будет законодательно введено, сразу начнутся потуги по нейтрализации его применения: засекречивание результатов, соответствующий "подбор" полиграфологов, составление для исследования "удобных" вопросов и т.д. Однако поступательное движение в обществе должно происходить все-таки от плохого к лучшему, а не наоборот, как в случае с критикуемым Законом. Будут такие поползновения, будут и предложения по борьбе с ними... В связи с этим остается сожалеть, что депутаты Госдумы не прислушались к трезвым голосам коллег, возражавших против принятия негодного закона.

Есть замечания и к самому определению понятия "коррупция", имеющемуся в Федеральном законе "О противодействии коррупции". Недостатки этого определения, как представляется, также не способствуют применению критикуемого Закона от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ.

Определение понятия "коррупция", сформулированное в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", включает в себя: "злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". Указанная норма является бланкетной, поскольку отсылает к ряду преступлений, однако не согласована с уголовным законом.

Остается сожалеть, что законодатель не учел заключение Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 30 октября 2008 г. по проекту Федерального закона N 105369-5 "О противодействии коррупции". "По мнению Комитета, - указано в этом документе, - необходимо уточнить определение понятия "коррупция", исключив термины, допускающие произвольное толкование..." Этого уточнения не произошло.

В определении понятия "коррупция" имеется термин "служебное положение", которое по уголовному закону свойственно не должностному лицу, а только лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации (ст. 204 УК РФ). Только в прежнем УК РСФСР была статья 170, которая называлась "Злоупотребление властью или служебным положением", субъектом которого были должностные лица. Сейчас уголовный закон содержит статью 285, которая называется "Злоупотребление должностными полномочиями", однако это преступление не значится среди составляющих коррупцию. В связи с этим нет установленной законом обязанности для государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений в виде злоупотребления должностными полномочиями (ст. 9 Закона о противодействии коррупции).

Получается, что у Генпрокурора и других субъектов, перечисленных в Федеральном законе N 285-ФЗ, тоже нет обязанности сообщать о возникшей личной заинтересованности в рамках конфликта интересов, проистекающего при злоупотреблении ими должностными полномочиями, не только в силу статьи 51 Конституции РФ, но и потому, что Законом о противодействии коррупции это злоупотребление не отнесено к числу коррупционных преступлений. Если назвать это правовой неряшливостью, то, несмотря на ее очевидность, она не устраняется годами, как представляется, по причине отношения власти к этому Закону не как к руководству к действию, а только как к акту, с помощью которого канализируется недовольство общественности состоянием борьбы с коррупцией. Без ожидания властью сколько-нибудь значимой результативности применения этого нормативного акта.

Если будут внесены изменения в упомянутый Закон, и среди коррупционных проявлений найдет место действительно существующее преступление в виде злоупотребления должностными полномочиями, потребуется коррекция описания других коррупционных действий, совершенных только из корыстной заинтересованности. Это, напомню, "иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами" (ст. 1 Федерального закона о противодействии коррупции).

Корыстная заинтересованность - стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т.п.) (п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"). Таким образом, "иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки... интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде... услуг имущественного характера" (ст. 1 Федерального закона о противодействии коррупции) является, по существу, все тем же злоупотреблением должностными полномочиями. Поскольку в Федеральном законе о противодействии коррупции не сказано о последствиях указанного "иного использования" в виде "существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства", что является обязательным признаком преступного злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), можно говорить о том, что приведенное в законе "иное использование" является тем же злоупотреблением, которое не достигло общественной опасности преступления. Потому так и названо - "иное использование".

Если признать коррупцией и преступное злоупотребление должностными полномочиями, то коррупционными действиями должны быть признаны и те, которые совершены из иной личной заинтересованности в том виде, который имеется в виду судебной практикой по уголовным делам этой категории. Указанной заинтересованностью является стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. (п. 16 указанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ). Между тем действия должностного лица, совершенные с указанными устремлениями, Федеральным законом о противодействии коррупции к числу коррупционных проявлений почему-то не отнесены, что является нелогичным, поскольку предусмотренное статьей 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями может совершаться как из корыстной, так и из иной личной заинтересованности.

Не учтено это было и Федеральным законом от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ, которым часть 2 ст. 10 Федерального закона о противодействии коррупции изложена в редакции, в которой под "личной заинтересованностью" понимается только корыстная заинтересованность. В частности, как там указано, "под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями".

Справедливости ради надо сказать, что при обсуждении 20 мая 2014 г. законопроекта N 467632-6 в Государственной Думе депутат Д.И. Савельев спросил докладчика: "Почему в вашем Законе опущен такой важный момент, как нематериальная выгода?.. Как отреагирует Министерство труда, если мы попробуем это во втором чтении поправить?".

На этот вопрос Т.В. Блинова - официальный представитель Правительства РФ дала, как представляется, совершенно невразумительный ответ. "В Законе установлена именно личная заинтересованность, а то, какие у нас с вами есть имущественные и неимущественные права и чем они регулируются, - просто не нормы этого Закона. Да, безусловно, здесь может быть личная как материальная, имущественная, так и моральная заинтересованность соответственно, здесь просто личная заинтересованность" (стенограмма заседания Госдумы 20 мая 2014 г.).

Заместитель министра Т.В. Блинова никогда не была связана с квалификацией преступлений, не работала в правоохранительных органах и не была судьей. Очевидно, что представлять законопроект депутатам, а также отвечать на их вопросы должен был все-таки чиновник, имеющий отношение к применению уголовного закона, а не норм трудового законодательства и социальной защиты. И, если бы так случилось, было бы очевидным, что применительно к уголовно наказуемому злоупотреблению должностного лица, подразумеваемого в качестве коррупционного преступления в Федеральном законе о противодействии коррупции, следовало вести речь именно о корыстной, а также иной личной заинтересованности в понимании указанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ. А это, безусловно, значит, что в части 2 ст. 10 Закона обязательно должна была существовать формулировка не только корыстной заинтересованности, но и иной личной заинтересованности, о чем правильно ставил вопрос депутат Д.И. Савельев, но что неосновательно оставлено без внимания.

Отсутствие логики усматривается и в том, что в определении понятия "коррупция" помимо злоупотребления полномочиями, т.е. преступления, предусмотренного статьей 201 УК РФ, обязательным признаком которого также является причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, включено только иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения. Между тем субъекты, имеющие должностное положение, характерны только для главы 30 УК РФ и злоупотребления должностными полномочиями. В главе 23 и статье 201 УК РФ предусмотрены иные специальные субъекты - не должностные лица, а только лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации. В связи с этим в определении понятия "коррупция" не содержится упоминание о злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ), которое не достигло по степени общественной опасности преступления, поскольку не указаны действия, образующие последнее злоупотребление, которое не повлекло бы причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. Напоминаю, что причинение такого вреда является обязательным признаком предусмотренного статьей 201 УК РФ злоупотребления полномочиями.

Это представляется нелогичным, поскольку в отношении злоупотребления должностных лиц на подобные действия указано (если считать идентичным понятие "охраняемые законом интересы общества или государства" содержащемуся в статье 1 Федерального закона о противодействии коррупции понятию "законные интересы общества и государства").

Представляется, что указанная неопределенность Федерального закона о противодействии коррупции, несогласованность с уголовным законом, описание преступных действий в котором упоминается в бланкетных нормах Федерального закона о противодействии коррупции, препятствуют применению последнего Закона и достижению целей, ради которых он принят.

В числе осложнений в применении следует сказать о реально существующих, но игнорируемых трудностях в формировании данных статистики применения уголовного закона о преступлениях коррупционной направленности. Несмотря на то что предусмотренное статьей 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями не значится в Федеральном законе о противодействии коррупции среди преступлений коррупционной направленности, это преступление почему-то учитывается среди таковых Генеральной прокуратурой РФ и МВД России (Перечень N 23, введенный в действие указанием Генпрокуратуры России, МВД России от 31 декабря 2014 г. N 744/11/3 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности"). Причем согласно пункту 3.3 этого Перечня преступления, предусмотренные статьями 285, 201 УК РФ, учитываются как преступления коррупционной направленности только при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления... с корыстным мотивом.

Однако, если бы, например, злоупотребление должностными полномочиями, предусмотренное статьей 285 УК РФ, и фигурировало в статье 1 Федерального закона о противодействии коррупции, оно может совершаться, как известно, из корыстной, а также из иной личной заинтересованности. В норме последнего Закона, о чем уже сказано, речь идет только о корыстном злоупотреблении должностным положением, которое не достигает общественной опасности преступления, предусмотренного статьей 285 УК РФ.

Вызывает недоумение и то, что указанный Перечень N 23 сформирован даже не на основе действующего с последующими изменениями и дополнениями Федерального закона о противодействии коррупции, а согласно каким-то иным актам, один из которых (Указ Президента РФ) принят... до этого Закона. В частности, в этих указаниях отмечено: "Перечень 23 - содержит статьи УК РФ, предусматривающие преступления коррупционной направленности, определенные во исполнение пункта 1.3 Постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 1 "О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31 июля 2008 г. Президентом Российской Федерации".

Автор решил проверить, как же на практике учитываются среди коррупционных преступления, предусмотренные статьями 201 и 285 УК РФ. С этой целью обратился к данным судебной статистики по делам коррупционной направленности Судебного департамента при Верховном Суде РФ (http://www.cdep.ru/index.php?id=216). Оказалось, что по опубликованным там данным за 2012 - 2014 гг. по результатам рассмотрения уголовных дел по составам преступлений, квалифицированных по судебным постановлениям, по составам преступлений коррупционной направленности, среди таковых в соответствии с указанным Перечнем N 23 вообще не значатся преступления, предусмотренные статьями 201 и 285 УК РФ. Между тем ссылка на этот Перечень в указанной форме отчетности за каждый из указанных годов имеется.

Таким образом, получается, что в Федеральном законе о противодействии коррупции среди преступлений коррупционной направленности злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) не значится. Согласно указанному Перечню N 23 это преступление, а также преступление, предусмотренное статьей 201 УК РФ (злоупотребление полномочиями), должны учитываться как имеющие коррупционную направленность только при наличии отметки о совершении преступления с корыстным мотивом. Фактически же данные, касающиеся указанных преступлений, совершенных только с корыстным мотивом, судебной статистикой не учитываются. Напоминаю: в данном случае речь идет об информации, которую можно отнести к максимально объективной, поскольку речь идет о вступивших в силу судебных постановлениях по уголовным делам.

Очевидно, что при таких обстоятельствах недостижимо отражение истинной картины в отношении преступлений коррупционной направленности.

Вряд ли такое положение позволит Генеральному прокурору РФ надлежаще выполнить пункт 10 утвержденного Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг., согласно которому "Генеральному прокурору Российской Федерации при ежегодном представлении Президенту Российской Федерации и палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней".

Библиография

Назаров О.В. О нарушении Конституции РФ признанием преподавателей государственных вузов субъектами получения взятки // Законодательство и экономика. 2013. N 11.

Назаров О.В. Еще раз о субъектах получения взятки, или слово в защиту медиков // Адвокат. 2014. N 3.

Назаров О.В. Судебно-экспертная деятельность не должна подчиняться следственным органам // Законодательство и экономика. 2014. N 6.

Назаров О.В. О некоторых вопросах применения Федерального закона "О противодействии коррупции" // Законодательство и экономика. 2014. N 8.

Назаров О.В. Меры прокурорского реагирования и права представителя потерпевшего // Законодательство и экономика. 2014. N 10.

Назаров О.В. Следует ли защитнику реагировать на укрытие преступлений от учета? // Адвокат. 2015. N 6.

Назаров О.В. О некоторых аспектах укрытия преступлений от учета // Законодательство и экономика. 2015. N 6.

Назаров О.В. О новых субъектах халатности, получения взятки и других преступлений главы 30 УК РФ // Законодательство и экономика. 2015. N 9.