Документ предоставлен КонсультантПлюс

УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ КАК ОСНОВНОЙ СПОСОБ

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

А.Д. ИЛЬЯКОВ

А.Д. Ильяков, кандидат юридических наук, советник юстиции, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Россия, Москва.

Объектом исследования, результаты которого отражены в статье, являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования конфликта частных и публичных интересов в системе государственного управления и противодействия коррупции. В качестве предмета исследования выступают нормы административного права, закрепляющие порядок и процедуры урегулирования конфликта интересов и предупреждения коррупционных проявлений, а также практика их реализации в системе государственного управления. Цель исследования - разработка теоретических положений в сфере урегулирования конфликта интересов на государственной службе, а также практических рекомендаций по совершенствованию данного способа противодействия коррупции.

Ключевые слова: конфликт интересов, коррупция, государственная служба.

Conflict of Interests Settlement as the Main Way of Corruption Prevention in the Field of Public Administration

Ilyakov A.D.

Alexander D. Ilyakov, Cand. in Law, Counsellor of Justice, Senior Researcher at Research Establishment of Academy of Prosecutor General of the Russian Federation Russia, Moscow.

The object of research, which results are expressed in the article, are legal relations arising in the process of conflict of private and public interests settlement in the area of public administration and combating corruption. Rules of administrative law, regulating order and procedures for conflict of interests settlement and corruption prevention, as well as the practice of their implementation in the system of public administration serve as a scope of the research. The purpose of the study is to develop theoretical positions in the field of conflict of interests settlement in public service, as well as practical recommendations on improvement of this method of combating corruption.

Keywords: conflict of interest, corruption, public service.

Актуальность темы урегулирования конфликта интересов в системе государственного управления обосновывается тем, что одним из условий, препятствующих эффективному противодействию коррупции, является существование в Российской Федерации неправовых средств государственного управления (протекционизм, корпоративизм, клиентелизм и др. [5, с. 168 - 173]), обусловленных наличием у публичных должностных лиц личной заинтересованности, в том числе нематериального характера, возникающей в процессе принятия публично-властных решений и наносящей ущерб общественным интересам.

Результатом принятия государственным служащим решений по вопросам, входящим в его компетенцию, на основе личной заинтересованности, в том числе не имеющей явного материального выражения, может стать предоставление конкретным лицам или организациям не предусмотренных законом и необоснованных преимуществ, не имеющих прямого имущественного выражения, что противоречит принципам объективности и справедливости, а также равноправия и конкуренции в рамках правового поля.

Как показывает практика, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства.

Основой правового регулирования конфликта интересов в любой сфере правоотношений, включая организацию государственного управления, является установление обязанности принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Особое внимание на это обратил Президент РФ В.В. Путин в 2015 году в Послании Федеральному Собранию. Он подчеркнул, что вопросы противодействия коррупции действительно волнуют общество: "Сегодня чиновники, судьи, правоохранители, депутаты всех уровней обязаны представлять декларации о доходах и расходах, о наличии недвижимости и активов, в том числе зарубежных. Теперь раскрытию будет подлежать и информация о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц. Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов. И конечно, гражданского общества" [8].

Руководитель Администрации Президента РФ С.Б. Иванов на заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 26 января 2016 г. в своем докладе также отметил, что приоритетом нового Национального плана противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы должно стать в первую очередь усиление работы по пресечению конфликта интересов с учетом изменения законодательства и за счет задач, поставленных главой государства [9].

В октябре 2015 года формулировка ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) изменилась, однако в совокупности со значением понятия "коррупция", установленного ст. 1 названного Закона, это не позволяет прямо, а не косвенно расценивать возможность получения каких-либо выгод (преимуществ), не имеющих прямого имущественного выражения, в качестве личной заинтересованности.

Исследование природы конфликта интересов на государственной службе, а также мотивов совершения коррупционных правонарушений в этой сфере позволило выделить нематериальную заинтересованность как самостоятельный вид личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом, замещающим должность в системе государственного управления, своих должностных (служебных) обязанностей или осуществление полномочий [3, с. 342 - 346].

Исходим из того, что общество наделяет государственного служащего полномочиями по реализации государственных функций. Использование недобросовестным государственным служащим этих властных полномочий в личных целях, даже без имущественной выгоды, как минимум не соответствует ожиданиям общества и подрывает доверие к государственной власти.

В этой связи предлагается в законодательстве прямо предусмотреть под нематериальной личной заинтересованностью возможность по собственному усмотрению предоставлять необоснованные преимущества, которые непосредственно не предполагают получения доходов или иных имущественных прав или услуг лицам, находящимся с государственным служащим или лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, в отношениях родства (свойства) или иных близких отношениях.

Для этого рекомендуется дополнить легальное определение понятия "личная заинтересованность", закрепленное в Законе о противодействии коррупции, с учетом возможности совершения коррупционных деяний на основании не только материальной, но и иной личной заинтересованности, прямо указав в формулировке статьи на возможность получения иных выгод или преимуществ, не имеющих прямого имущественного выражения, как составляющую конфликта интересов.

Исследование зарубежного законодательства о публичной службе, а также международных стандартов в сфере противодействия коррупции [2, с. 89 - 92] позволяет обосновать возможность закрепления в российском антикоррупционном законодательстве в качестве меры предупреждения конфликта интересов обязанности государственных служащих периодически (например, не реже одного раза в год) представлять в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов сведения о лицах, находящихся с ними в отношениях родства, свойства, иных близких отношениях, с которыми по роду деятельности может быть связана их личная заинтересованность нематериального характера, способная повлиять на объективное исполнение публичным должностным лицом служебных обязанностей. Это позволит установить контроль за объективным исполнением лицами, занимающими должности в системе государственного управления, своих служебных обязанностей и отсутствием у них личной заинтересованности в принимаемых решениях со стороны не только представителя нанимателя, но и со стороны общественности.

С.Б. Иванов подчеркнул в своем докладе, что "эффективная борьба с коррупцией невозможна без гражданского общества, невозможна априори. Поэтому задача органов власти всех уровней не просто прислушиваться к информации небезразличных граждан, но и активно привлекать к антикоррупционным действиям патриотично и конструктивно настроенных активистов" [9].

Для этого необходимо учитывать общественное мнение и применять результаты учета в качестве одного из критериев оценки деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции, поскольку другие показатели (данные ведомственных статистических отчетов) не отражают ситуацию в целом и не способны сформировать объективную оценку антикоррупционной деятельности государства [4, с. 112 - 116].

Методологические основы оценки той или иной деятельности государства, включая, например, правоохранительную, предполагают комплексный подход к оценке, состоящий из статистических данных, экспертных оценок и общественного мнения [7]. В данном случае объединяются внутрисистемный и внесистемный подходы.

К сожалению, в настоящее время антикоррупционная и правоохранительная деятельность государства оцениваются исключительно внутрисистемно, на основании цифр статистики, которая готовится самими государственными органами и подвержена манипуляциям. Говоря упрощенно, антикоррупционная деятельность - это функция, а по сути - услуга за плату, оказываемая обществу государственным аппаратом, и оценивать качество этой услуги может только общество, но не сам госаппарат.

В развитие положений п. 6 ст. 6 Закона о противодействии коррупции в качестве механизма общественного контроля за исполнением государственными органами законодательства о противодействии коррупции предлагается установить в указанном Законе периодический (ежегодный) опрос населения Российской Федерации (субъекта Федерации) об уровне коррумпированности (или об уровне удовлетворенности деятельностью) применительно к государственным служащим конкретного государственного органа, а также об эффективности мер по противодействию коррупции.

Определить методику проведения такого опроса предлагается специальным указом Президента РФ, основываясь на принципах открытости и прозрачности процедуры выявления и анализа общественного мнения, а также проверяемости его результатов. Безусловно, опрос должен проводиться независимыми от оцениваемых государственными органами.

В целях обеспечения развития институтов общественного контроля целесообразно внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность и состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, увеличив число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, до двух третей от общего числа членов комиссии, а также закрепив требование о том, что заседание комиссии является правомочным, если в нем участвуют не менее половины от членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе.

Внедрение указанных правил формирования и деятельности комиссий будет способствовать объективности оценок конфликтов интересов на гражданской службе и принятию обоснованных решений по их урегулированию.

Наконец, в качестве меры принуждения предлагается закрепить в Кодексе РФ об административных правонарушениях дополнительный состав административного правонарушения, предусматривающий ответственность за нарушение предписаний ст. 11 Закона о противодействии коррупции в части предупреждения конфликта интересов, в том числе в форме непредставления в соответствующую комиссию сведений о лицах, с которыми может быть связана личная заинтересованность, способная повлечь конфликт интересов, а также предоставления неполных или не соответствующих действительности сведений при условии возникновения конфликта интересов.

В качестве административного наказания за нарушение предписаний ст. 11 Закона о противодействии коррупции полагаем необходимым установить дисквалификацию государственных служащих (лишение права занимать должности в системе государственного управления) на определенный срок (например, до трех лет). Обосновывается это тем, что в ряде случаев невозможно применить предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими законодательными актами дисциплинарные взыскания и увольнения. Дело в том, что в силу ограниченных полномочий и иных причин, прежде всего связанных с искаженным пониманием принципа корпоративности, комиссии, как правило, не могут установить факт личной заинтересованности служащих. В связи с этим значительное количество направляемой прокурорами в комиссии информации не находит своего подтверждения. Сложилась практика, когда служебный контракт (трудовой договор) с государственными гражданскими служащими, допустившими конфликт интересов, расторгается по инициативе самого служащего. Часто это происходит по "согласованию" с работодателем. Закон этого не запрещает. В результате никаких негативных последствий для лиц, допустивших конфликт интересов, это не влечет, а также не препятствует замещению ими в дальнейшем должностей государственной службы.

В этой связи добиться объективного решения незаинтересованных органов (в отличие от работодателя или находящейся под его влиянием комиссии) позволит отнесение возбуждения производства по делам о предлагаемом административном правонарушении к компетенции прокурора по аналогии с коррупционными составами статей 19.28 и 19.29 КоАП РФ, а рассмотрения дел - к компетенции судей (без условий).

Данное предложение направлено на реализацию положения п. 2 ст. 13 Закона о противодействии коррупции: физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. Это будет способствовать повышению эффективности профилактики коррупционных правонарушений путем предотвращения конфликта интересов, поскольку лишит соответствующее должностное лицо возможности совершать коррупционные правонарушения в дальнейшем.

В совокупности предлагаемые меры и способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов позволят расширить возможности эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизировать последствия коррупционных правонарушений и создать механизм регулирования конфликта интересов, лежащего в основе любого коррупционного правонарушения.

Необходимо отметить, что соответствие предложения, касающегося введения института декларирования личных связей, нормам Конституции РФ и положениям законодательства, регламентирующего неприкосновенность частной жизни, тщательно проверено. Кроме того, вопросы урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности, имеют свою специфику, связанную с полномочиями таких лиц, распространяющимися, как правило, на неопределенно широкий круг лиц, в связи с чем предложения, касающиеся декларирования личных связей, на данных лиц не распространяются [6, с. 199 - 202].

Подводя итог, следует подчеркнуть, что система государственного управления по своей сути является конфликтной зоной человеческой деятельности, где плотно переплетаются частные интересы государственного служащего с публичными интересами, которые реализуются путем надлежащего исполнения им должностных обязанностей. Перед человеком, как отметил профессор И.Н. Барциц, ставится дилемма: личность или функция [1]. Поскольку полностью устранить возможность возникновения конфликтных ситуаций в системе государственного управления невозможно, одним из основных способов профилактики коррупции в этой сфере является своевременное выявление конфликта интересов и эффективное его урегулирование, в том числе с учетом внесенных предложений.

Список литературы

1. Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета. 2014. 3 сент.

2. Ильяков А.Д. Сравнительно-правовое исследование понятия "коррупция" // Бизнес в законе. 2013. N 3. С. 89 - 92.

3. Ильяков А.Д. Административно-правовое исследование понятия "коррупция" // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 342 - 346.

4. Ильяков А.Д. Общественное мнение как ведущий критерий оценки качества деятельности органов прокуратуры России // Закон и право. 2013. N 10. С. 112 - 116.

5. Ильяков А.Д. Государственная служба как форма "семейного бизнеса" // Бизнес в законе. 2014. N 1. С. 168 - 173.

6. Ильяков А.Д. Правовые основы урегулирования конфликта интересов лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2015. N 3. С. 199 - 202.

7. Капинус О.С., Амирбеков К.И., Андреев Б.В., Казарина А.Х., Корсантия А.А. Методологические основы оценки работы органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка: науч. доклад. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2013.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 16.02.2016).

9. Протокол заседания Совета при Президенте по противодействию коррупции. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51207 (дата обращения: 16.02.2016).

References

1. Vyzhutovich V. Tsena kar'ery. Interv'iu s Bartsitsom I.N. // Rossiiskaia gazeta. 2014. 3 sent.

2. Il'iakov A.D. Sravnitel'no-pravovoe issledovanie poniatiia "korruptsiia" // Biznes v zakone. 2013. N 3. S. 89 - 92.

3. Il'iakov A.D. Administrativno-pravovoe issledovanie poniatiia "korruptsiia" // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. N 4. S. 342 - 346.

4. Il'iakov A.D. Obshchestvennoe mnenie kak vedushchii kriterii otsenki kachestva deiatel'nosti organov prokuratury Rossii // Zakon i pravo. 2013. N 10. S. 112 - 116.

5. Il'iakov A.D. Gosudarstvennaia sluzhba kak forma "semeinogo biznesa" // Biznes v zakone. 2014. N 1. S. 168 - 173.

6. Il'iakov A.D. Pravovye osnovy uregulirovaniia konflikta interesov lits, zanimaiushchikh gosudarstvennye dolzhnosti Rossiiskoi Federatsii // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. 2015. N 3. S. 199 - 202.

7. Kapinus O.S., Amirbekov K.I., Andreev B.V., Kazarina A.Kh., Korsantiia A.A. Metodologicheskie osnovy otsenki raboty organov prokuratury sub"ektov Rossiiskoi Federatsii po obespecheniiu zakonnosti i pravoporiadka: nauch. doklad. Akademiia General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii. M., 2013.

8. Poslanie Prezidenta Rossiiskoi Federatsii Federal'nomu Sobraniiu Rossiiskoi Federatsii. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50864 (data obrashcheniia: 16.02.2016).

9. Protokol zasedaniia Soveta pri Prezidente poprotivodeistviiu korruptsii. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51207 (data obrashcheniia: 16.02.2016).