Документ предоставлен КонсультантПлюс

ГАРМОНИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

РОССИИ И БЕЛАРУСИ

И.В. ЛЕВАКИН

Левакин Игорь Вячеславович - доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения управленческой деятельности МГИМО(У).

Объективные процессы глобализации имеют как положительные, так и негативные последствия. Государства, народы и граждане могут использовать позитивные стороны глобализации (свободу перемещений, информации, культурного и научного обмена и т.д.). Вместе с тем глобализация несет с собой и пороки всех социальных явлений: коррупция на различных социальных уровнях - один из побочных негативных эффектов. Рассматриваются вопросы гармонизации законодательства России и Беларуси в сфере противодействия коррупции. Выявляются возможности модельного законодательства СНГ по противодействию коррупции. Предлагается гармонизация соответствующего законодательства России и Беларуси на основе международно-правовых норм, модельного законодательства СНГ, ЕврАзЭС. Выявлено некоторое несоответствие российского законодательства о противодействии коррупции международным стандартам.

Ключевые слова: Россия, Беларусь, СНГ, ЕврАзЭС, конвенция ООН, коррупция, противодействие, "мягкое право", юридическая ответственность.

Harmonization of anticorruption legislation in Russia and Belarus

I.V. Levakin

Levakin Igor Vyachaslavovich - Doctor of Law, Professor of the Department of Legal Support of management activities, MGIMO.

The objective processes of globalization have both positive and negative consequences. States, peoples and citizens can use the positive aspects of globalization (freedom of movement, information, cultural and scientific exchanges, etc.). At the same time, globalization has vices for all social phenomena: corruption at various levels of society is one of the negative side effects. The issues of harmonization of the legislation of Russia and Belarus in the sphere of combating corruption are considered in the article. The article identifies possibility of model Anti-Corruption legislation of the CIS. It is supposed to harmonize the relevant legislation of Russia and Belarus on the basis of international legal norms, the model legislation of CIS, the Eurasian Economic Community. It revealed a discrepancy between the Russian legislation on the fight against corruption to international standards.

Keywords: Russia, Belarus, CIS, the Eurasian Economic Community, UN Convention, corruption, soft law, legal responsibility.

Многочисленные вопросы гармонизации законодательства Союзного государства Беларуси и России предусматривают также обращение к злободневной теме противодействия коррупции. Это связано с тем, что объективные процессы глобализации имеют как положительные, так и отрицательные последствия. Государства, народы и граждане могут использовать позитивные стороны глобализации (свободу перемещений, информации, культурного и научного обмена и т.д.). Вместе с тем глобализация несет с собой и пороки всех социальных явлений: коррупция на различных социальных уровнях - один из побочных негативных эффектов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Левакин И.В., Юртаева Е.А. Государство и его свойства в условиях глобализации: проблемы единства и целостности России // Гражданин и право. 2007. N 1. С. 3 - 16.

Для противодействия коррупции теорией и практикой нормотворчества, правоприменения, государственного управления выработаны соответствующие механизмы: национальные, региональные, международные (глобальные). В том числе эффективная борьба с коррупцией требует гармонизации антикоррупционного законодательства на всех вышеперечисленных уровнях. Гармонизация национальных законодательств суверенных государств направлена на устранение противоречий, которые могут возникать из-за различий в национальных правовых системах, что предусматривает формирование согласованных правовых основ в сфере противодействия коррупции. При этом необходимо учитывать как успешный опыт зарубежных национальных правовых систем, так и антикоррупционные нормы наднациональных уровней <2>.

--------------------------------

<2> Например, см.: Материалы VI Международной научно-практической конференции (Кутафинские чтения) "Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции" // URL: http://aprp-msal.ru/articles/article_101045.html (дата обращения: 30 июня 2015 г.).

Основные пути гармонизации законодательства в сфере противодействия коррупции уже намечены практикой межгосударственного сотрудничества, в том числе через модельное законотворчество. Модельные законы достаточно широко распространены в практике Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС]. Они не являются юридически обязательными международными правовыми актами, а содержат положения рекомендательного характера, адресованные государствам - членам межгосударственного объединения. Это вовсе не порок данных актов, но благо, которым каждое государство может воспользоваться без ущерба для своего суверенитета. Модельное законодательство создает широкое пространство для корреляции норм и их приведения в гармонию через механизмы "мягкого права" (softlaw), в котором заинтересованы государства - члены межгосударственных объединений.

Модельный закон подходит для усовершенствования, модернизации национального законодательства, применим и в тех случаях, когда государства предполагают создать национальный акт на основе единого текста, но при этом учесть собственную специфику, традиции. Например, Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств приняла Модельный закон "О противодействии коррупции" <3>. Данный акт был разработан с учетом международного опыта, в основу положены общепризнанные принципы международного права, единые начала, принятые в большинстве высокоразвитых стран Европы и мира, он учитывает законотворческие традиции европейского континентального права. В новой редакции Модельного закона "О противодействии коррупции" утверждается, что данный Закон принимается в интересах обеспечения гармонизации законодательства государства в сфере противодействия коррупции, безопасности государства, эффективного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти <4>.

--------------------------------

<3> Принят на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление N 31-20 от 25 ноября 2008 г.).

<4> См.: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств N 31-20 "О новой редакции модельного закона "О противодействии коррупции".

Известно, что, для того чтобы рекомендательный акт был воспринят во всех заинтересованных государствах (в данном случае государствах - членах СНГ), необходима их готовность к взаимосогласованному сближению позиций по вопросам, представляющим обоюдный интерес.

В Модельном законе используются следующие основные понятия. Коррупция - совершение лицом... виновного противоправного деяния, носящего общественно опасный характер, направленного на использование своего служебного положения и связанных с ним возможностей для неправомерного получения материальных и иных благ в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, предложения или предоставления ему таких благ физическим или юридическим лицом. В качестве блага в Законе подразумеваются денежные средства или какое-либо имущество, преимущества, льготы, услуги материального и (или) нематериального характера.

Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. N 165-З "О борьбе с коррупцией" предусматривает, что коррупция - это умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей.

В России подобный Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года, в ст. 28 "Злоупотребление влиянием в корыстных целях" предусматривает, что каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа государства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица.

Статья 19 "Злоупотребление служебным положением" Конвенции предусматривает, что каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица <5>.

--------------------------------

<5> См.: Коновалов В.А. Зарубежный опыт законодательного регулирования противодействия коррупции в системе публичной службы и имплементация норм международного права в законодательную базу Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 9. С. 1881 - 1886.

Таким образом, в российском Законе N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" остается некриминализированным существенный сегмент коррупционных правонарушений, предусматривающих выгоду нематериального характера (неправомерные преимущества). Это положение представляется неприемлемым, тем более что Россия присоединилась к ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией) в 2007 году, ратифицировала 4 октября 2006 года европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию.

В соответствии с рекомендациями ГРЕКО речь идет о том, чтобы считать взяткой не только деньги или другие выгоды, имеющие денежную стоимость, но и вообще любые преимущества нематериального характера. По оценке ГРЕКО, в понятие взятки должны быть включены и "нематериальные преимущества, рыночную стоимость которых невозможно установить, например: позитивные отзывы в прессе, повышение по службе или предоставление возможностей по работе, выдачу дипломов, оказание сексуальных услуг и т.д.". Таким образом, необходимо введение юридической (уголовной, административной) ответственности за так называемую торговлю влиянием - когда человек получает деньги за возможность повлиять на публичное лицо. Кроме того, необходимо, по рекомендациям ГРЕКО, включить в понятие взятки получение должностным лицом выгод не только для себя и своих близких, но и для любых других третьих лиц, включая юридических лиц <6>.

--------------------------------

<6> См.: Бирюков П.Н. Об уголовной ответственности юридических лиц в международном праве и законодательстве РФ // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 945 - 952.

Гармонизация законодательства в сфере противодействия коррупции имеет различные направления, в том числе она может проявляться в избавлении от излишнего правового регулирования. В частности, Модельный закон СНГ "О противодействии коррупции" указывает в ст. 9 на субъектов противодействия коррупции. Субъектами противодействия коррупции, непосредственно осуществляющими противодействие коррупции в пределах своей компетенции, являются: суд, органы прокуратуры, безопасности, внутренних дел (полиция) и иные правоохранительные органы государства, уполномоченные законодательством государства на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и предварительного (досудебного) следствия.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции в ст. 6 предусматривает создание органа или органов по предупреждению и противодействию коррупции. Таким образом, каждое государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции. Данный орган/органы наделяется правом и обязанностью проведения антикоррупционной политики и, в надлежащих случаях, осуществления надзора и координации проведения такой политики; расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции. Данным органам/органу обеспечивается необходимая самостоятельность в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, с тем чтобы такой орган или органы могли выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния.

Закон Республики Беларусь "О борьбе с коррупцией" в ст. 6 лаконично определяет государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией: органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности.

В России действующий Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в ст. 5 дает пространное разъяснение организационных основ противодействия коррупции. В длинном перечне: Президент Российской Федерации (определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции и т.д.), Федеральное Собрание Российской Федерации (обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции и т.д.), Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации. Перечислены их многочисленные полномочия в сфере противодействия коррупции.

Является ли необходимым такое повышенное внимание в Законе к организационным основам противодействия коррупции? Представляется, что оно избыточно. По смыслу 273-ФЗ получается, что борьба с коррупцией осуществляется значительным числом федеральных и региональных государственных органов (чуть ли не всеми), а давно известно, что когда нет конкретных ответственных лиц - дело не даст результата. Удивительно, что данный Закон наделяет Федеральное Собрание - высший представительный законодательный орган страны - правом принимать законы! Ссылки на Федеральные законы ("О Счетной палате" и др.), где перечислена компетенция данных органов, также представляются избыточными.

Вероятно, в идеале в России и Беларуси необходим единый антикоррупционный орган, но по разным причинам сегодня его создание невозможно, прежде всего из-за той же всепроникающей коррупции (периодически пресса сообщает о задержании самих борцов с коррупцией в МВД, прокуратуре и др.). Тем не менее необходимо рассматривать создание такого органа в качестве отдаленной стратегической цели (для этого и разрабатываются стратегии противодействия коррупции).

Вряд ли стоит изобретать велосипед: необходимо использовать успешный международный опыт, например опыт Сингапура, где в 1952 году было создано Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB), директор которого подчинялся напрямую премьер-министру страны, а в 1960 году был принят Акт о предотвращении коррупции (POCA). Он преследовал две цели: нейтрализовать коррупциогенные правовые акты и ужесточить наказание за взяточничество. POCA устранил несколько серьезных препятствий. Во-первых, он дал четкое и емкое определение всех видов коррупции (у нас его до сих пор нет). Взяточники не могли больше уходить от ответственности, прячась за размытыми формулировками закона (коррупция в России должна быть доктринально отделена от прочих видов правонарушений). Во-вторых, POCA регламентировал работу CPIB и дал ему серьезные полномочия (только доверие к антикоррупционному органу может сопровождаться полномочиями). В-третьих, он увеличил тюремные сроки за взятки. Позже сингапурское законодательство несколько раз дополняли, например, в 1989 году ввели конфискацию имущества (отдельная, больная тема российского законодательства). Жесткий контроль дал положительные результаты, и страна перешла к "мягким" формам предотвращения коррупции (конкурсный отбор, повышение зарплат государственным служащим и т.д.).

Необходимо помнить, что любое законодательство реализуют (применяют и т.д.) люди, которые должны видеть результаты антикоррупционной деятельности в виде эффективного наказания коррупционеров и поощрения лиц, честно выполняющих свой служебный и общественный долг. Таким образом, противодействие коррупции должно предусматривать антикоррупционные меры и меры борьбы с коррупционерами. В связи с этим гармонизация антикоррупционного законодательства России и Республики Беларусь, безусловно, важное и необходимое дело.

Библиография

1. Бирюков П.Н. Об уголовной ответственности юридических лиц в международном праве и законодательстве РФ // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 945 - 952.

2. Коновалов В.А. Зарубежный опыт законодательного регулирования противодействия коррупции в системе публичной службы и имплементация норм международного права в законодательную базу Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 9. С. 1881 - 1886.

3. Левакин И.В., Юртаева Е.А. Государство и его свойства в условиях глобализации: проблемы единства и целостности России // Гражданин и право. 2007. N 1. С. 3 - 16.

References (transliteration)

1. Birjukov P.N. Ob ugolovnoj otvetstvennosti juridicheskih lic v mezhdunarodnom prave i zakonodatel'stve RF // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 5. S. 945 - 952.

2. Konovalov V.A. Zarubezhnyj opyt zakonodatel'nogo regulirovanija protivodejstvija korrupcii v sisteme publichnoj sluzhby i implementacija norm mezhdunarodnogo prava v zakonodatel'nuju bazu Rossijskoj Federacii // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 9. S. 1881 - 1886.

3. Levakin I.V., Jurtaeva E.A. Gosudarstvo i ego svojstva v uslovijah globalizacii: problemy edinstva i celostnosti Rossii // Grazhdanin i pravo. 2007. N 1. S. 3 - 16.