Поиск по сайту

О МЕСТЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СТРУКТУРЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Документ предоставлен КонсультантПлюс


О МЕСТЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В СТРУКТУРЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ


В.Н. ЗАЙКОВСКИЙ, И.А. ЛЕПЕХИН


Зайковский Виктор Николаевич, доцент кафедры государственного и муниципального управления Тверского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.


Лепехин Илья Александрович, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Тверского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.


Согласно действующему российскому законодательству к числу вопросов местного значения относится осуществление органами местного самоуправления (в пределах своих полномочий) мер по противодействию коррупции. Исследованию этого сложного вопроса и посвящена данная статья.


Ключевые слова: местное самоуправление, орган местного самоуправления, вопрос местного значения, коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная деятельность.


About the place of anti-corruption activities in the structure of local issues

V.N. Zaikovskii, I.A. Lepekhin


Zaikovskii Viktor N., assistant professor of a department of state and municipal management the Tver branch of the Russian presidential Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation, candidate of legal sciences, associate professor.


Lepekhin Ilya A., head of a department of state and municipal management the Tver branch of the Russian presidential Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation, candidate of legal sciences.


In accordance with the current Russian Legislation to among the local issues is the implementation by local authorities (within their competence) measures to counter corruption. The research of this complex issue the present article is concerned with.


Key words: local governance, local government agency, matter of local significance, corruption, fight corruption, anti-corruption efforts.


Согласно Федеральному закону N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" <1>, в структуру организационных основ антикоррупционной деятельности в современной России включены органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 5), при этом в Законе особо оговаривается, что они участвуют в данном процессе "в пределах своих полномочий".

--------------------------------

<1> Федеральный закон N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.


Данное обстоятельство закономерно повлекло за собой соответствующую корректировку положений Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (п. 38 ч. 1 ст. 14; п. 33 ч. 1 ст. 15; п. 42 ч. 1 ст. 16). С ноября 2011 г. <3> к числу вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов указанным Законом отнесено и "осуществление мер по противодействию коррупции" в границах соответствующего муниципального образования.

--------------------------------

<2> Федеральный закон N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

<3> Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730.


При этом в вопросах противодействия, профилактики коррупции органы местного самоуправления занимают одну из важнейших позиций, т.к. находятся "ближе" к населению <4>.

--------------------------------

<4> Жукова А.С. Особенности законодательного обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ (на примере Забайкальского края, Республики Бурятии, Иркутской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 35.


Для того чтобы понять, в пределах каких полномочий органы местного самоуправления осуществляют меры по противодействию коррупции, прежде всего необходимо уточнить определение "вопросов местного значения".

Представляется, что содержащаяся в ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ характеристика данного понятия является не совсем удачной. Так, по мнению законодателя, вопросы местного значения - это "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно".

В данной дефиниции, во-первых, использован ущербный с точки зрения правил юридической техники способ определения искомого понятия: "это" через "это" (вопросы - это вопросы). Во-вторых, с помощью такого определения очень сложно уяснить особенности природы характеризуемого им понятия и его соотношение со смежными категориями науки муниципального управления. В-третьих, невнятность указанного определения порой влечет за собой принятие должностными лицами местного самоуправления ошибочных решений.

Весьма наглядным примером такого решения является одно из Постановлений главы Ржевского района Тверской области <5>, в котором "осуществление мер по противодействию коррупции" идентифицировано как муниципальная услуга, с чем согласиться, конечно же, нельзя. Неправомерность подобного подхода (даже без углубления в суть проблемы) состоит хотя бы в том, что муниципальная услуга, исходя из положений Федерального закона N 210-ФЗ от 27.07.2010 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <6> (ст. 2), - это деятельность уполномоченных субъектов, "которая осуществляется по запросам заявителей". Соответственно, если согласиться с тем, что "осуществление мер по противодействию коррупции" - это муниципальная услуга, то тогда решение данного вопроса местного значения будет возможно только при наличии обращения в органы местного самоуправления какого-то конкретного лица.

--------------------------------

<5> Постановление главы Ржевского района Тверской области N 170 от 19.03.2012 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования "Ржевский район" Тверской области" // Сайт СПС "Право.ru". URL: http://docs.pravo.ru/document/view/48718565/55290161/.

<6> Федеральный закон N 210-ФЗ от 27.07.2010 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.


Подобное понимание интересующего нас вопроса не выдерживает критики, поскольку противодействие коррупции не имеет конкретного "адресата", оно осуществляется сразу в интересах всего общества; должно осуществляться всегда, всеми (в т.ч. и субъектами местного самоуправления) и везде (во всех сферах муниципального управления).

Вызывает сомнение и правомерность принятия органами местного самоуправления и ряда актов о противодействии коррупции, например, Положения о противодействии коррупции в муниципальном образовании "Город Вышний Волочек" Тверской области <7>, принятого Вышневолоцкой городской Думой. Дело в том, что закон наделяет органы местного самоуправления правом лишь на "осуществление" некоторых антикоррупционных мер. Полноценное, в полном объеме "противодействие коррупции" не входит в их компетенцию, т.к. включает виды властной деятельности, являющиеся исключительной принадлежностью государственных органов.

--------------------------------

<7> Решение Вышневолоцкой городской Думы Тверской области от 16 июля 2010 г. N 131 "О Положении о противодействии коррупции в муниципальном образовании "Город Вышний Волочек" Тверской области" // База законов: сайт. URL: http://bazazakonov.ru/doc/?ID=2267454/.


Весьма перспективным в плане правильного понимания сути интересующей нас муниципально-правовой категории "вопросов местного значения" представляется подход В.И. Васильева <8>. Негативно оценив приведенное выше нормативное определение искомого термина, он предлагает более удачную его трактовку. По его мнению, вопросы местного значения - "это сферы и направления самостоятельной в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами деятельности населения и органов местного самоуправления, имеющей целью непосредственное обеспечение условий достойной жизни населения муниципальных образований". Уточняя данную дефиницию, он поясняет, что "сфера" деятельности субъектов местного самоуправления обычно включает одну или несколько отраслей управления местными делами (здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство), а "направление" - это межотраслевое понятие, которое "проникает во все сферы деятельности, определяет подходы к решению вопросов, касающихся этих сфер (поддержка инновационных инициатив, энергосбережение и проч.). Иными словами, "направление" в данном случае это избранный подход к решению проблем, существующих в той или иной сфере (отрасли) местного самоуправления, т.е. его функция.

--------------------------------

<8> Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. 2013. N 12. С. 47 - 48.


Юридическим средством решения субъектами муниципальной власти возложенных на них задач (вопросов местного значения) выступают те полномочия, которыми их наделяют действующее законодательство и муниципальные правовые акты. В теории муниципального права фактически общепризнанным является понимание "полномочий органов местного самоуправления" как совокупности их прав и обязанностей, которые необходимы им для решения вопросов местного значения. В свою очередь, вопросы местного значения в совокупности с полномочиями по их решению образуют компетенцию органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в зависимости от их значимости условно делят на две группы:

а) общие полномочия (они применимы (используются) для решения любых вопросов местного значения);

б) полномочия по решению отдельных (конкретных) вопросов местного значения.

К первой из названных групп полномочий относятся те возможности субъектов муниципальной власти и те требования к их функционированию, которые закреплены прежде всего в ст. 17 ФЗ N 131 (издание муниципальных правовых актов, учреждение тех или иных организационных структур, принятие и организация выполнения различных муниципальных планов и программ, организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений и проч.). По классификации В.И. Васильева <9>, эти полномочия выступают "организационно-властными способами решения всех вопросов местного значения".

--------------------------------

<9> Там же. С. 47 - 48.


Полномочия второй группы закреплены в основном в отраслевом законодательстве, а их особенностью является то, что они характеризуют возможности органов местного самоуправления при решении отдельных (конкретных) вопросов местного значения.

При этом деятельность органов местного самоуправления по реализации имеющихся у них властных полномочий осуществляется путем совершения ими определенных действий (принятия тех или иных мер), обеспечивающих достижение стоящих перед ними целей.

Примечательной особенностью правового регулирования вопросов местного значения является то, что их общий перечень (ст. ст. 14, 15, 16 и 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ) является закрытым, а поэтому его изменение возможно лишь внесением изменений в данный нормативный правовой акт. Следует отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ допускает изменение перечня вопросов местного значения применительно к отдельным муниципальным образованиям (ч. ч. 3 и 4 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 16.2), например, согласно ч. 3 ст. 14 за сельскими поселениями могут закрепляться некоторые вопросы из числа отнесенных к вопросам местного значения городского поселения; однако общий перечень вопросов местного значения все равно остается закрытым.

Что же касается круга полномочий субъектов местного самоуправления по решению данных вопросов, то, кроме Федерального закона N 131-ФЗ и соответствующих отраслевых федеральных законов, они определяются еще и региональными (субъектов Федерации) законами, а также муниципальными правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований (ст. ст. 17 и 18 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, исходя из предложенной выше структуризации вопросов местного значения, "осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования" следует отнести к "направлениям" деятельности субъектов местного самоуправления или, иными словами, к числу функций системы местного самоуправления. При этом особенностью данной функции является то, что она осуществляется всеми субъектами местного самоуправления, во всех его сферах, при реализации всех иных муниципальных функций и предоставлении всех муниципальных услуг.


Литература


1. Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. 2013. N 12.

2. Гладких В.И. Противодействие коррупции на государственной службе: Учебно-методическое пособие. М.: Юрлитинформ, 2014.

3. Гладких В.И., Сухаренко А.Н. Законодательные новеллы в сфере регулирования ответственности за коммерческий подкуп // Безопасность бизнеса. 2016. N 5. С. 46 - 51.

4. Гладких В.И., Сухаренко А.Н. Минимизация коррупционных рисков в бюджетной сфере // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 12. С. 58 - 64.

5. Жукова А.С. Особенности законодательного обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ (на примере Забайкальского края, Республики Бурятии, Иркутской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. С. 35.

6. Федеральный закон N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

7. Федеральный закон N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

8. Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730.

9. Федеральный закон N 210-ФЗ от 27.07.2010 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

10. Постановление главы Ржевского района Тверской области N 170 от 19.03.2012 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования "Ржевский район" Тверской области" // Сайт СПС "Право.ru". URL: http://docs.pravo.ru/document/view/48718565/55290161/.

11. Решение Вышневолоцкой городской Думы Тверской области от 16 июля 2010 г. N 131 "О Положении о противодействии коррупции в муниципальном образовании "Город Вышний Волочек" Тверской области" // База законов: сайт. URL: http://bazazakonov.ru/doc/?ID=2267454.





    Новости