Поиск по сайту

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ВОПРОСАМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Документ предоставлен КонсультантПлюс


СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ВОПРОСАМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ

АКТОВ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>


В.Н. ЮЖАКОВ, А.А. ЕФРЕМОВ


--------------------------------

<*> Статья подготовлена на основе результатов научно-исследовательской работы, выполняемой в рамках государственного задания РАНХиГС 2016 г.


Южаков Владимир Николаевич, директор, главный научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор философских наук, профессор.


Ефремов Алексей Александрович, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.


В статье проведен анализ современного состояния и перспектив совершенствования судебной практики по вопросам антикоррупционной экспертизы.


Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, арбитражный процесс, гражданский процесс, административное судопроизводство, судебные решения.


Court practice concerning anti-corruption expertise of laws and regulations and drafts thereof: current trends and improvement methods

V.N. Yuzhakov, A.A. Efremov


Yuzhakov Vladimir N., Director, Chief Research Scientist of the Center for State Administration Technologies of the Institute of Applied Economic Studies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Philosophy, Professor.


Efremov Aleksey A., Leading Research Scientist of the Center for State Administration Technologies of the Institute of Applied Economic Studies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.


In the article the current state of and prospects for the improvement of judicial practice on anti-corruption examination are anylised.


Key words: anti-corruption examination, arbitration process, civil process, administration process, judgements.


Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее также - АЭ НПА) является законодательно установленным инструментом профилактики коррупции и совершенствования нормотворчества в России.

В настоящее время накоплен большой опыт проведения АЭ НПА. Так, по информации, представленной Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой в Докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 24 апреля 2013 г., указано, что "прокурорами в прошедшем году изучено более 1 млн. 200 тыс. нормативных документов, почти в 58 тыс. из них исключены коррупциогенные факторы" <1>. В аналогичном докладе 29 апреля 2014 г. указано, что "при проведении антикоррупционной экспертизы проверено более 830 тыс. нормативных актов. В целях исключения из них коррупциогенных факторов прокурорами принесено 34 тыс. протестов" <2>. В докладе 29 апреля 2015 г. отмечается, что "в рамках антикоррупционной экспертизы правовых актов прокурорами изучено свыше 848 тыс. нормативных документов, более чем в 39 тыс. из них после нашего вмешательства коррупциогенные факторы исключены" <3>.

--------------------------------

<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/82414/.

<2> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news-145698/.

<3> URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-723904/.


Однако результативность АЭ НПА в снижении коррупциогенности российского законодательства недостаточна.

Приведенные цифры показывают, что, несмотря на проводимую работу, в российских нормативных правовых актах стабильно сохраняется показатель на уровне 4 - 5% постоянно выявляемых коррупциогенных факторов, и это без учета реально существующих коррупционных практик и рынков.

Действующая модель АЭ НПА, отраженная в ФЗ об АЭ НПА, выстроена под разработчиков НПА из исполнительной власти, она весьма ограниченно (что было показано в ранее проведенных НИР) <4> реализована в ветви законодательной и достаточно выхолощенно реализуется во власти судебной.

--------------------------------

<4> См. подробнее: Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М.: Издательский дом "Дело", 2014. 144 с.; Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности. М.: Издательский дом "Дело", 2014. 204 с.; Южаков В.Н., Цирин А.М. Методики снижения (ликвидации) коррупциогенности нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. N 4. С. 7 - 26; Южаков В.Н., Ефремов А.А., Цирин А.М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. N 1. С. 92 - 103.


Ярким примером указанного обстоятельства является практика принятия судами актов по АЭ НПА. Например, Порядок проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов и проектов локальных нормативных правовых актов Арбитражного суда Саратовской области (утв. Приказом Арбитражного суда Саратовской области от 21.04.2014 N 62-од) <5> предусматривает экспертизу локальных актов суда, которую проводит отдел кадров.

--------------------------------

<5> URL: http://saratov.arbitr.ru/node/13734.


Достаточно показателен и анализ Национальных планов противодействия коррупции на 2010 - 2011, 2012 - 2013, 2014 - 2015, 2016 - 2017 гг. Указанные планы, утвержденные указами Президента Российской Федерации, содержат подробные указания для Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и Генерального прокурора (Генеральной прокуратуры) Российской Федерации. Однако они не определяют и не учитывают место судебной власти в организации и проведении АЭ НПА, а также не содержат положений о повышении участия судов в снижении коррупциогенности законодательства.

В настоящее время состояние судебной практики по реализации законодательства об антикоррупционной экспертизе характеризуется следующими показателями. По состоянию на 31 мая 2016 г. <6> имеется 4522 решения судов общей юрисдикции, 146 решений арбитражных судов, 6 решений мировых судей, в которых употребляется термин "коррупциогенный фактор".

--------------------------------

<6> По данным базы данных судебных решений http://sudact.ru/.


В ходе анализа данное значение было уточнено путем исключения решений, в которых термин "коррупциогенный фактор" не используется (используется термин "фактор" и т.п.), и оно составило 4342 решения.

При этом количество решений серьезно варьируется в зависимости от судебной инстанции:

- первая инстанция - 3925;

- апелляция - 241;

- кассация - 130;

- надзор - 8;

- пересмотр - 38.

Географическое распределение судебных решений по стране также достаточно неоднородное (табл. 1).


Таблица 1


Распределение судебных решений

по субъектам Российской Федерации


N п/п

Субъект Российской Федерации

Количество судебных решений

1.

Алтайский край

138

2.

Амурская область

18

3.

Архангельская область

28

4.

Астраханская область

13

5.

Белгородская область

20

6.

Брянская область

34

7.

Владимирская область

20

8.

Волгоградская область

74

9.

Вологодская область

159

10.

Воронежская область

208

11.

г. Москва

2

12.

г. Санкт-Петербург

7

13.

г. Севастополь

2

14.

Еврейская автономная область

4

15.

Забайкальский край

236

16.

Ивановская область

54

17.

Иркутская область

69

18.

Кабардино-Балкарская Республика

11

19.

Калининградская область

9

20.

Калужская область

8

21.

Камчатский край

23

22.

Карачаево-Черкесская Республика

48

23.

Кемеровская область

118

24.

Кировская область

117

25.

Костромская область

22

26.

Краснодарский край

54

27.

Красноярский край

102

28.

Курганская область

44

29.

Курская область

6

30.

Ленинградская область

60

31.

Липецкая область

70

32.

Магаданская область

28

33.

Московская область

53

34.

Мурманская область

72

35.

Ненецкий автономный округ

-

36.

Нижегородская область

441

37.

Новгородская область

40

38.

Новосибирская область

54

39.

Омская область

36

40.

Оренбургская область

159

41.

Орловская область

41

42.

Пензенская область

62

43.

Пермский край

63

44.

Приморский край

17

45.

Псковская область

5

46.

Республика Адыгея

15

47.

Республика Алтай

36

48.

Республика Башкортостан

235

49.

Республика Бурятия

27

50.

Республика Дагестан

15

51.

Республика Ингушетия

7

52.

Республика Калмыкия

15

53.

Республика Карелия

23

54.

Республика Коми

13

55.

Республика Крым

1

56.

Республика Марий Эл

23

57.

Республика Мордовия

144

58.

Республика Саха (Якутия)

34

59.

Республика Северная Осетия - Алания

11

60.

Республика Татарстан

41

61.

Республика Тыва

14

62.

Республика Хакасия

43

63.

Ростовская область

33

64.

Рязанская область

32

65.

Самарская область

49

66.

Саратовская область

33

67.

Сахалинская область

21

68.

Свердловская область

63

69.

Смоленская область

39

70.

Ставропольский край

80

71.

Тамбовская область

60

72.

Тверская область

85

73.

Томская область

24

74.

Тульская область

19

75.

Тюменская область

49

76.

Удмуртская Республика

47

77.

Ульяновская область

74

78.

Хабаровский край

48

79.

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

17

80.

Челябинская область

44

81.

Чеченская Республика

22

82.

Чувашская Республика

6

83.

Чукотский автономный округ

1

84.

Ямало-Ненецкий автономный округ

-

85

Ярославская область

13


Признание наличия коррупциогенных факторов как основание для признания нормативного правового акта недействующим является распространенным видом судебной практики.

Как правило, указанные судебные дела (до 15 сентября 2015 г. они рассматривались в соответствии с нормами ГПК РФ, а после вступления в силу КАС РФ - в соответствии с нормами последнего) инициируются по заявлению (с 15 сентября 2015 г. - по административному иску) прокуроров.

При этом указание прокурора (или иного участника процесса) на наличие коррупциогенных факторов само по себе не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

В подавляющем большинстве решений обосновывается взаимосвязь между коррупциогенными факторами и принципом правовой определенности.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения <7>.

--------------------------------

<7> Решение N 3-21/2014 3-21/2014~М-26/2014 М-26/2014 от 18 апреля 2014 г. Архангельский областной суд (Архангельская область) // СПС "КонсультантПлюс".


Количественные данные о состоянии судебной практики по признанию коррупциогенных факторов представлены в табл. 2.


Таблица 2


Результаты количественного анализа судебных решений

о признании коррупциогенных факторов


N п/п

Субъект РФ

Количество судебных решений о признании коррупциогенных факторов/общее количество решений/процент

Соотношение положительных/отрицательных решений

1.

Алтайский край

11/138/7,9%

8/3

2.

Амурская область

8/18/44,4%

7/1

3.

Архангельская область

24/28/85,7%

16/8

4.

Астраханская область

8/13/61,5%

3/5

5.

Белгородская область

20/20/100%

14/6

6.

Брянская область

23/34/67,6%

7/16

7.

Владимирская область

11/20/55%

5/6

8.

Волгоградская область

46/74/62,2%

34/12

9.

Вологодская область

75/159/47,1%

73/2

10.

Воронежская область

125/208/60%

121/4

11.

г. Москва

2/2/100%

1/1

12.

г. Санкт-Петербург

7/7/100%

2/5

13.

г. Севастополь

2/2/100%

0/2

14.

Еврейская АО

4/4/100%

3/1

15.

Забайкальский край

29/236/12,2%

24/5

16.

Ивановская область

8/54/14,8%

5/3

17.

Иркутская область

64/69/92,8%

58/6

18.

Кабардино-Балкарская Республика

11/11/100%

8/3

19.

Калининградская область

8/9/88,9%

8/0

20.

Калужская область

2/8/25%

2/0

21.

Камчатский край

18/23/78,2%

13/5

22.

Карачаево-Черкесская Республика

1/48/2%

1/0

23.

Кемеровская область

78/118/66%

68/10

24.

Кировская область

5/117/4%

5/0

25.

Костромская область

22/22/100%

21/1

26.

Краснодарский край

50/54/92,6%

32/18

27.

Красноярский край

47/102/46%

35/12

28.

Курганская область

11/44/25%

8/3

29.

Курская область

-

-

30.

Ленинградская область

21/60/35%

19/2

31.

Липецкая область

5/70/7,1%

5/0

32.

Магаданская область

28/28/100%

27/1

33.

Московская область

53/53/100%

30/23

34.

Мурманская область

25/72/34,7%

19/6

35.

Ненецкий АО

-

-

36.

Нижегородская область

93/441/21%

93/0

37.

Новгородская область

23/40/57,5%

20/3

38.

Новосибирская область

27/54/50%

18/9

39.

Омская область

36/36/100%

29/7

40.

Оренбургская область

79/159/49,7%

54/25

41.

Орловская область

41/41/100%

41/0

42.

Пензенская область

62/62/100%

62/0

43.

Пермский край

44/63/69,8%

26/18

44.

Приморский край

17/17/100%

15/2

45.

Псковская область

5/5/100%

2/3

46.

Республика Адыгея

15/15/100%

15/0

47.

Республика Алтай

12/36/33,3%

8/4

48.

Республика Башкортостан

91/235/38,7%

89/2

49.

Республика Бурятия

12/27/44,4%

10/2

50.

Республика Дагестан

15/15/100%

12/3

51.

Республика Ингушетия

1/7/14,2%

0/1

52.

Республика Калмыкия

7/15/46,7%

7/7

53.

Республика Карелия

7/23/30,4%

5/2

54.

Республика Коми

13/13/100%

12/1

55.

Республика Крым

-

-

56.

Республика Марий Эл

15/23/65,2%

11/4

57.

Республика Мордовия

106/144/73,6%

106/0

58.

Республика Саха (Якутия)

34/34/100%

30/4

59.

Республика Северная Осетия - Алания

11/11/100%

10/1

60.

Республика Татарстан

41/41/100%

40/1

61.

Республика Тыва

7/14/50%

7/0

62.

Республика Хакасия

20/43/46,5%

17/3

63.

Ростовская область

33/33/100%

13/20

64.

Рязанская область

9/32/28,1%

9/0

65.

Самарская область

48/49/97,9%

33/15

66.

Саратовская область

18/33/54,5%

10/8

67.

Сахалинская область

21/21/100%

12/9

68.

Свердловская область

61/63/96,8%

31/30

69.

Смоленская область

-

-

70.

Ставропольский край

25/80/31,3%

24/1

71.

Тамбовская область

50/60/83,3%

45/5

72.

Тверская область

29/85/34,1%

26/3

73.

Томская область

8/24/33,3%

7/1

74.

Тульская область

18/19/94,7%

10/8

75.

Тюменская область

11/49/22,4%

6/5

76.

Удмуртская Республика

43/47/91,4%

29/14

77.

Ульяновская область

11/74/14,9%

4/7

78.

Хабаровский край

40/48/83,3%

29/11

79.

ХМАО

14/17/82,3%

5/9

80.

Челябинская область

43/44/97,7%

25/18

81.

Чеченская Республика

2/22/9,1%

2/0

82.

Чувашская Республика

6/6/100%

3/3

83.

Чукотский АО

1/1/100%

1

84.

ЯНАО

-

 

85.

Ярославская область

12/13/92,3%

8/4


Вместе с тем имеются и решения, в которых взаимосвязь принципа правовой определенности и коррупциогенных факторов является недостаточной для признания нормативного правового акта недействующим.

Например, в решении N 2-9560/2013 М-8283/2013 2-1075/2014(2-9560/2013;)~М-8283/2013 2-1075/2014 от 24 февраля 2014 г. Центральный районный суд г. Волгограда (Волгоградская область) указал, что, "оспаривая приведенные положения, прокурором указано, что в Правилах выявлены коррупциогенные факторы, выраженные в неопределенности принятия решений по вопросам согласования проектов благоустройства в силу отсутствия нормативного регулирования, предъявляются завышенные, неопределенные, трудновыполнимые требования к лицу, имеющему намерение осуществить мероприятия по благоустройству, не определено понятие приобъектной территории. Вместе с тем положениями главы 24 ГПК РФ, принятыми на ее основании разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, не предусмотрено возможности признания нормативного акта недействующим в связи с выявлением коррупциогенных факторов. Отсутствуют такие условия и в законодательстве о противодействии коррупции".

В настоящее время устранение коррупциогенных факторов в НПА и их проектах судами самостоятельно не осуществляется. Проекты НПА не могут являться предметом судебного разбирательства. Согласно ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 25).

Наибольшее распространение получила практика признания незаконным бездействия органов власти и обязывания провести АЭ НПА. В целом по России таких решений 1970, что составляет 45,4%. Данный показатель свидетельствует о массовом неисполнении Федерального закона об АЭ НПА органами местного самоуправления в Российской Федерации.

В целом проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Действующее процессуальное законодательство не содержит норм, стимулирующих активное участие судов в самостоятельном выявлении коррупциогенных факторов. Практика указания судами на наличие коррупциогенных факторов в мотивировочной части решений без соответствующих доводов сторон процесса носит единичный характер.

2. Практика признания судами наличия коррупциогенных факторов носит распространенный характер (около 50% в среднем в большинстве субъектов Российской Федерации). При этом в подавляющем большинстве случаев инициаторами признания нормативных правовых актов недействующими в связи с наличием коррупциогенных факторов выступают органы прокуратуры, чьи заявления (административные иски с 15 сентября 2015 г.) в большинстве случаев удовлетворяются судами. При этом случаи отказа судов в признании коррупциогенных факторов, наоборот, как правило, связаны с соответствующими заявлениями граждан или организаций.

3. Практика устранения коррупциогенных факторов в решениях судов не носит системного характера. В тех субъектах Российской Федерации, где имеется значительное число судебных решений, как правило, свыше 80% их составляют решения по заявлениям прокуроров, которыми признается незаконным бездействие органов местного самоуправления по непроведению АЭ НПА и их обязанию провести АЭ НПА. Данная судебная практика, по сути, - "принуждение к исполнению закона об АЭ НПА", и ее наличие является свидетельством того, что при внедрении АЭ НПА не был произведен соответствующий анализ ресурсов и возможностей органов местного самоуправления по внедрению АЭ НПА.

Перспективами совершенствования участия судов в реализации законодательства об АЭ НПА, по нашему мнению, исходя из анализа, являются:

- разработка технологии активизации участия судов в снижении коррупциогенности законодательства;

- определение "новых задач" для судебной власти в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции;

- изменения и дополнения процессуальных кодексов, прежде всего КАС РФ, а также внесение изменений и дополнений в ФЗ об АЭ НПА;

- изменения и дополнения постановлений Пленумов ВС РФ.


Литература


1. Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М.: Издательский дом "Дело", 2014. 144 с.

2. Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности. М.: Издательский дом "Дело", 2014. 204 с.

3. Южаков В.Н., Цирин А.М. Методики снижения (ликвидации) коррупциогенности нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. N 4. С. 7 - 26.

4. Южаков В.Н., Ефремов А.А., Цирин А.М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. N 1. С. 92 - 103.





    Новости