Документ предоставлен КонсультантПлюс

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Л.Р. СЕРАЗЕТДИНОВ

Серазетдинов Ленар Ринатович, аспирант юридического факультета Института социальных и гуманитарных знаний.

В работе рассмотрены актуальные и важные проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления. Подробно рассмотрен институт местного самоуправления и его место в законодательстве Российской Федерации. Проведен анализ мнений различных авторов в части реализации органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции.

Ключевые слова: коррупция, местное самоуправление, противодействие коррупции, антикоррупционная политика.

Anti-Corruption in Local Self-Government Authorities

L.R. Serazetdinov

Serazetdinov Lenar R., Postgraduate Student of the Law Faculty of the Institute of Social and Humanitarian Knowledge.

The paper discusses topical and important problems of counteracting corruption in local authorities. Details the Institute of local government and its place in the legislation of the Russian Federation. The analysis of opinions of various authors in regard to the implementation by local authorities of measures to combat corruption.

Key words: corruption, local governance, anti-corruption, anti-corruption policy.

В последнее десятилетие в Российской Федерации активно развивается институт местного самоуправления, что свойственно не только крупным городам, но и поселкам, деревням. На сегодняшний день в Российской Федерации, по данным Минюста России, действуют 22 820 муниципальных образований, в том числе: 18 563 сельских поселения; 1 628 городских поселений; 1 814 муниципальных районов (из них 123 с межселенными территориями); 540 городских округов (из них 41 закрытое административно-территориальное образование); 1 городской округ с внутригородским делением (г. Челябинск); 7 внутригородских районов в городском округе; 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).

Максимальная численность муниципальных образований в Республике Татарстан (955) и Республике Башкортостан (895), минимальная - в городе Севастополе (10), Сахалинской области и Ненецком автономном округе (21) [1].

В каждом из органов местного самоуправления, согласно требованиям ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2], созданы и действуют три обязательных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация, возглавляемая в большинстве муниципальных образований главой муниципального образования). Органами местного самоуправления проводится значительная работа по становлению и развитию местного самоуправления в России, решению вопросов местного значения [3].

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [4].

Институту местного самоуправления посвящена целая глава в Конституции России - гл. 8. В соответствии с п. 1 ст. 130 местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В данном пункте законодатель сделал важный акцент на слово "самостоятельное", это значит, что на местах отдельным лицам отведен ряд властных полномочий по осуществлению управленческих, распорядительных и административно-хозяйственных функций, а население путем референдумов или выборов избирает данных лиц.

Статьей 132 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству [5].

Таким образом, Конституция РФ наделила органы местного самоуправления рядом властных полномочий, что со временем нередко порождает злоупотребление и превышение полномочий последними. Рождение коррупционных деяний в органах местного самоуправления происходит достаточно быстрыми темпами, по сравнению с органами государственной власти. Это, возможно, связано с различными факторами: родство среди представителей местной администрации, малочисленность чиновников верхнего звена, единый бюджет, отдаленность от центрального аппарата власти и т.д.

Следует учесть, что законодатель, одновременно с наделением полномочий органов местного самоуправления, дал им возможность принимать свои муниципальные нормативные правовые акты и формировать свою нормативную базу, регламентирующую отношения между субъектами права. При этом нормативные правовые акты на местном уровне нередко по своему содержанию просто дублируют государственные (федеральные) нормы права. Например, постановление кабинета министров РФ и постановление кабинета министров Самарской области или Нижегородской области, Республики Башкортостан, Чувашской Республики, Кировской области. Одновременно с этим постановления могут быть различными - об образовании, о формировании бюджета, о здравоохранении, об антикоррупционной политике и т.д.

С развитием местного самоуправления формируется нормативная правовая база, регулирующая отношения между субъектами права. В случае возникновения противоречий локально-нормативных актов органов местного самоуправления федеральному законодательству споры зачастую разрешаются в судебном порядке, что позволяет сформировать определенную судебную практику.

Так почему же в результате серьезной схожести правовых норм государственных и муниципальных органов возникают коллизии, которые приводят к конфликту субъектов права и к формированию судебной практики в различных областях правоотношений?

Считаем, что ответить на вышеприведенный вопрос можно, заглянув сквозь призму географических и социально-экономических факторов. А именно ввиду большой территории Российской Федерации органы местного самоуправления обычно располагаются на значительном расстоянии от федерального центра. По причине многонациональной государственности они обладают своими исторически сложенными обычаями, культурой и религией. С развитием законодательного регулирования той или иной области правоотношений на федеральном уровне формируется база правового регулирования на уровне местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления нередко дополняют нормативные акты различными санкциями или увеличением их размера в цифровом эквиваленте. В каждом субъекте и в органах местного самоуправления формируется своя нормативная правовая база.

Кроме того, в связи с увеличением различных дополнительных налогов, обязательных сборов и штрафов на уровне муниципалитетов нередко появляются коррупционные предпосылки в органах местного самоуправления. Также это может быть связано и с программами субсидирования различных областей экономики, таких как сельское хозяйство, образование, медицина, предпринимательство, инновации и строительство.

Исходя из этого меры по противодействию коррупции органами местного самоуправления - это деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в пределах установленных полномочий, соответствующая универсальным дефинитивным положениям Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и адресованная в качестве вопроса местного значения поселениям, муниципальным районам и городским округам.

В настоящее время правовая система Российской Федерации насчитывает более 500 актов, которые "адресованы" феномену коррупции. Е.В. Ромашина в своей диссертационной работе, к примеру, полагает, что единая правовая система актов, регулирующая противодействие коррупции органами местного самоуправления, представляет собой совокупность актов, выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления. Общефедеральный компонент представлен федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами, которые с учетом "адресности" органам местного самоуправления можно разделить на универсально-ориентированные (не содержат прямых указаний на органы местного самоуправления, но имеют важное значение для реализации антикоррупционной политики универсальным кругом субъектов) и муниципально-конкретные (содержат положения антикоррупционной направленности и прямо указывают на включение в данный вид деятельности органов местного самоуправления) [6].

Время показывает, что одним лишь изданием новых антикоррупционных актов на федеральном и региональном уровнях не обойтись, так как в реальное действие данные правовые акты приводит субъект правоотношений - человек, имеющий правовое сознание и обладающий правовой культурой.

По мнению К.Д. Окуневой, борьба с коррупцией, осуществляемая местным самоуправлением, сводится к контролю за исполнением запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения. Причем органы местного самоуправления, за исключением мер дисциплинарного характера в рамках трудовых правоотношений, не обладают правами принуждения, т.е. наложения взыскания за нарушение обязательных постановлений. В силу этого минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений со стороны органов местного самоуправления заключается в обращении в правоохранительные органы, прокуратуру и органы судебной системы [7].

Учитывая все вышеизложенное, можно сделать вывод, что деятельность органов местного самоуправления, направленная на противодействие коррупции, строго ограничена.

Вместе с тем в научной литературе уже давно обсуждается вопрос о необходимости создания специализированного органа для борьбы с коррупцией. Во многих странах, преуспевающих в противодействии коррупции, такого рода органы давно уже функционируют и, как ранее было уже отмечено, достаточно плодотворно и эффективно. Однако в нашем государстве имеет место практика распределения задач в сфере противодействия коррупции на последующие годы. Относительно такой формы построения антикоррупционной стратегии в общественности складываются разного рода мнения. Но большинство видит необходимым образование специализированного органа, назначением которого будет исключительно противодействие коррупции. Однако другая сторона в данной дискуссии указывает на то, что у нас в стране уже есть такой орган - это Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который образован в 2008 году [8].

На отсутствие субъекта антикоррупционной политики в своих работах указывает С.Н. Шишкарев, в понимании которой орган противодействия коррупции представляет собой государственный специализированный орган, в компетенцию которого входит: координация противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, разработка законопроектов антикоррупционной направленности, антикоррупционная профилактика [9].

Мнения в научных кругах, в части формирования специального органа по противодействию коррупции в России, достаточно различные, но сводятся в основном к необходимости правового урегулирования данной проблемы ввиду отсутствия субъекта антикоррупционной политики в целом.

Возвращаясь к Совету при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, хочется отметить, что последним разработана программа содействия Президенту Российской Федерации по противодействию коррупции, в соответствии с которой решается ряд задач. Так, согласно регламенту Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. (Пр-1568), программа решает следующие задачи:

- по реализации антикоррупционных программ Президента Российской Федерации;

- развитие института общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

- реализация прав граждан на получение достоверной информации;

- расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- содействие повышению независимости средств массовой информации;

- создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;

- разработка и внедрение оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

- воспитание у граждан уважительного отношения к закону;

- формирование в обществе и государственном аппарате взаимного уважительного отношения;

- повышение правовой культуры общества в целом [10].

Предлагается что качество работы Совета по противодействию коррупции в Российской Федерации можно улучшить, открыв для начала одно специализированное представительство в субъекте России в качестве пилотного проекта. Вместе с тем необходимо наделить данное представительство Совета дополнительным объемом полномочий, предусмотренных законом. В случае необходимости внести изменения в программу Совета и федеральные законы. Назначить ответственного представительства Совета из числа лиц, независимых от местной власти субъекта. Проводить постоянный контроль за деятельностью представительства Совета и координировать его работу.

Возвращаясь к проблеме противодействия коррупции в органах местного самоуправления, остановимся на Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина "О национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы". Так, в данном нормативном правовом акте неоднократно упоминаются органы местного самоуправления, но их упоминание зачастую приводится в связке с органами государственной власти. Первое, на что следует здесь обратить внимание, - это то обстоятельство, что органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти наделены меньшим объемом полномочий, меньшим бюджетом, имеют свои особенности, о которых говорилось выше, и многие другие отличия.

Проблема соотношения понятий органов государственной власти и органов местного самоуправления требует серьезного изучения для выработки оптимальных рекомендаций по изменению законодательства.

Объективности ради отметим, что законодателю, по возможности, следует разграничивать органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как известно, местное самоуправление имеет свой бюджет, свои муниципальные программы, свою самобытность, свои муниципальные контракты и свои способы профилактики и борьбы с коррупционными проявлениями на местах.

Однако стоит отдать должное п. 9 анализируемого Указа Президента Российской Федерации, в котором все же имеется отдельное упоминание про органы местного самоуправления. В частности, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий: б) оказывать содействие органам местного самоуправления в организации работы по противодействию коррупции [11]. При этом остается непонятным, в чем именно будет выражаться это содействие и какие программы в него заложены.

Литература

1. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.) // Сайт Министерства юстиции РФ. URL: http://www.minjust.ru/sites/default/files/17868734-17868910.doc.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

3. Коррупция в местном самоуправлении. URL: http://47news.ru/posts/119343/.

4. Конституция Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".

5. Органы местного самоуправления. URL: http://www.grandars.ru/college/pravovedenie/organy-mestnogo-samoupravleniya.html.

6. Ромашина Е.В. Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции: Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2013.

7. Окунева К.Д. Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципальных образований. URL: http://elibrary.ru/defaultx.asp.

8. Селдушева О.В. Национальная стратегия противодействия коррупции как инструмент предупреждения взяточничества. URL: http://www.dissercat.com/.

9. Шишкарев С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. N 2. С. 154 - 158.

10. Официальный сайт специализированной организации Совет по противодействию коррупции в Российской Федерации. URL: http://www.xn-ptbafvdjefa.xn--p1ai/index.php/programma.

11. Указ Президента Российской Федерации "О национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы". URL: www.kremlin.ru/acts/bank/40657.