Документ предоставлен КонсультантПлюс

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ,

ЗАМЕЩАЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ

С.А. БЕССЧАСНЫЙ, В.Н. СКОРИК

Бессчасный Сергей Алексеевич, прокурор Приморского края, кандидат юридических наук.

Скорик Василий Николаевич, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Приморского края.

Авторы рассматривают вопросы ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, за совершение коррупционных правонарушений.

Ключевые слова: прокурор, противодействие коррупции, ответственность, депутат, глава местной администрации, иск в суд.

Separate Issues of Case Law on Combating Corruption Against Individuals Holding a Municipal Office

S.A. Besschasny, V.N. Skorik

Besschasny Sergey Alexeyevich, PhD (Law), Public Prosecutor of the Primorye Territory.

Skorik Vasily Nikolayevich, Head, Division for Supervision over Execution of Legislation on Combating Corruption, Public Prosecutor's Office of the Primorye Territory.

The authors consider the problems of responsibility of persons holding public office for the commission of corrupt offences.

Key words: prosecutor, anti corruption, responsibility, deputy, head of the municipal administration, the claim in court.

Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 303-ФЗ ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" изложена в новой редакции, согласно которой сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера обязаны представлять лица, замещающие муниципальные должности как на постоянной, так и на непостоянной основе.

Одновременно ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнена положениями, устанавливающими ответственность депутатов органов местного самоуправления в виде досрочного прекращения их полномочий в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции.

Таким образом, с момента вступления в силу Федерального закона от 3 ноября 2015 г. N 303-ФЗ (4 ноября 2015 г.) обязанность соблюдать антикоррупционные стандарты в полном объеме возложена не только на глав муниципальных образований и депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, но и на депутатов, участвующих в работе представительных органов местного самоуправления на непостоянной основе.

Проводимый прокуратурой Приморского края на системной основе анализ практики применения нормативных положений, связанных с исполнением депутатами и главами муниципальных образований обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, свидетельствует о наличии некоторых пробелов в правовом регулировании, особенно в части применения мер юридической ответственности к лицам, замещающим муниципальные должности, в случае неисполнения ими обязанностей, предусмотренных антикоррупционным законодательством.

Так, по результатам проверок в связи с выявленными случаями неисполнения, ненадлежащего исполнения депутатами представительных органов местного самоуправления обязанности представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера прокуроры, которым представительными органами местного самоуправления отказано в удовлетворении внесенных представлений, предъявили в суды административные исковые заявления о признании незаконным решения представительного органа об отказе в удовлетворении требования прокурора о досрочном прекращении полномочий депутатов и о возложении обязанности на представительный орган местного самоуправления принять решение о досрочном прекращении полномочий депутатов.

Есть случаи, когда представительный орган местного самоуправления мер к рассмотрению представления прокурора не принимает либо рассмотрение представления ограничивается обсуждением на заседаниях депутатских комиссий, рабочих групп этих органов. Например, образованная Думой города Владивостока комиссия по рассмотрению представления прокурора в феврале 2017 г. приняла решение о признании объективными причин представления депутатами неполных и недостоверных сведений о доходах, об имуществе за 2015 г., при этом непосредственно Думой представление длительный период времени не рассматривалось и решение в отношении 8 депутатов не принималось. Более того, в отношении двоих из трех депутатов, входящих в состав указанной комиссии, в представлении прокурора г. Владивостока был поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий в связи с допущенными ими нарушениями законодательства о противодействии коррупции.

С учетом указанных обстоятельств прокурор города Владивостока в направленном 4 мая 2017 г. в Ленинский районный суд административном исковом заявлении указал на наличие оснований для признания незаконным бездействия Думы города, выразившегося в нерассмотрении вопроса о досрочном прекращении полномочий депутатов в связи с неисполнением ими обязанности, предусмотренной ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", и просил суд возложить на Думу обязанность принять соответствующее решение.

Всего во 2-м полугодии 2016 г. - 1-м полугодии 2017 г. судами Приморского края частично удовлетворено 20 административных исковых заявлений прокуроров названной категории в отношении 76 депутатов.

Между тем принятые большинством судов решения предусматривали не возложение на представительный орган обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий депутатов, как на это указывалось в исках прокуроров, а обязанность повторно рассмотреть вопрос о прекращении полномочий депутатов в соответствии с ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Например, решением Уссурийского районного суда от 15 декабря 2016 г., оставленным без изменения Определением Приморского краевого суда от 30 марта 2017 г., по административному исковому заявлению прокурора на Думу Уссурийского городского округа возложена обязанность рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий трех депутатов Думы городского округа в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В Апелляционном определении суд указал, что не вправе вмешиваться в установленную ч. 3 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ процедуру принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования в установленном порядке, а понуждение административного ответчика к принятию конкретного решения является ограничением права этого органа на самостоятельное решение вопросов в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей.

Только в двух случаях суды первой инстанции возложили на представительные органы местного самоуправления обязанность принять решение о досрочном прекращении полномочий депутатов (Спасский, Чугуевский муниципальные районы). Например, 28 ноября 2016 г. Спасским районным судом принято такое решение, оставленное без изменения Приморским краевым судом 13 апреля 2017 г., в отношении 8 депутатов муниципального комитета Духовского сельского поселения Спасского муниципального района. В мае 2017 г. решение суда фактически исполнено. При этом суд апелляционной инстанции, рассматривая апелляционную жалобу депутатов одного из муниципальных комитетов Спасского муниципального района, согласился с доводами суда первой инстанции, указав, что непредставление сведений о доходах и расходах является основанием для прекращения полномочий депутатов, а бездействие муниципального комитета, выразившееся в непринятии решения о досрочном прекращении полномочий депутатов, является незаконным и нарушающим права и законные интересы неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления, препятствует совершенствованию механизма контроля за расходами.

В настоящее время во исполнение решений судов шесть представительных органов местного самоуправления в результате повторного рассмотрения указанного вопроса вновь приняли решения об отказе в досрочном прекращении полномочий депутатов, не исполнивших надлежащим образом обязанность по представлению сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Полагаем, что принятие судами перечисленных решений обусловлено в большей степени отсутствием необходимого правового регулирования рассматриваемого вопроса на федеральном уровне.

В связи с этим представляется необходимым дополнить Федеральный закон N 131-ФЗ положением о том, что основанием для принятия представительным органом местного самоуправления решения о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, является наличие вступившего в законную силу решения суда, которым установлен факт несоблюдения ими антикоррупционных стандартов, влекущий досрочное прекращение полномочий.

В противном случае наличие указанного пробела в законодательстве, как следует из перечисленных примеров судебной практики, препятствует обеспечению единообразия в правоприменении, привлечению к юридической ответственности коррупционеров, находящихся "во власти", влечет необоснованное увеличение нагрузки на прокуроров, суды, оказывает негативное влияние на качество осуществления правосудия и формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.

В рассматриваемой ситуации одновременно возникает еще одна проблема правового регулирования: в каких именно случаях перед судом либо представительным органом местного самоуправления надлежит ставить вопрос о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности.

Критерии значительных коррупционных проступков, влекущих привлечение к ответственности государственных, муниципальных служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, определены в письме Минтруда России от 21 марта 2016 г. N 18-2/10/П-1526 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения". Однако действие указанных критериев распространяется только на государственных и муниципальных служащих. К тому же рассматриваемое письмо не носит нормативного характера, а является рекомендацией для правоприменителя.

Между тем подп. "т" п. 8 разд. IV Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460, в качестве одного из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции предусмотрено распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами РФ в целях предупреждения коррупции, в том числе на лиц, замещающих муниципальные должности.

Учитывая изложенное, полагаем, что в настоящее время допустимо применение названных критериев значительности коррупционного проступка, влекущего досрочное прекращение полномочий, в отношении депутатов и глав муниципальных образований.

В соответствии с п. 25 Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" Минтруду России поручено издавать методические рекомендации и другие инструктивно-методические материалы, касающиеся реализации требований законодательства по вопросам противодействия коррупции. В связи с этим с учетом особенностей правового статуса лиц указанной категории представляется крайне необходимой разработка Минтрудом России отдельных методических рекомендаций, устанавливающих критерии значительности коррупционных правонарушений, влекущих применение мер юридической ответственности.

Заслуживает особого внимания имеющаяся в настоящее время неполнота законодательного регулирования порядка и сроков принятия решения об удалении в отставку лица, замещающего муниципальную должность, допустившего нарушения антикоррупционных стандартов.

В силу ч. 11 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ решение представительного органа местного самоуправления о досрочном прекращении полномочий депутата принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания. В случае обращения высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования этого заявления.

Частью 7.3 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с ч. 7.2 этой статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые предусмотрены Законом о противодействии коррупции, высшее должностное лицо субъекта РФ обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

На наш взгляд, новое полномочие высшего должностного лица субъекта Федерации по обращению в суд в указанных случаях будет более эффективным правовым антикоррупционным механизмом в случае делегирования субъектам РФ права законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией такого права.

При этом механизм реализации новых полномочий должен в обязательном порядке предусматривать конкретные сроки обращения высшего должностного лица субъекта РФ в суд либо орган местного самоуправления с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, со дня появления соответствующего основания, а также конкретные условия, при наличии которых принимается решение об обращении в суд или в орган местного самоуправления. Крайне важно законодательно определить, обязательно ли соблюдение досудебного порядка при рассмотрении указанного вопроса.

На практике следствием незакрепления срока обращения высшего должностного лица субъекта РФ с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, главы муниципального образования может быть длительное ненаправление им в суд или орган местного самоуправления такого заявления, уход лиц от юридической ответственности за нарушение антикоррупционных стандартов, нереализация основного принципа противодействия коррупции - неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

С учетом потенциальной возможности возникновения случаев бездействия высших должностных лиц субъектов РФ в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, совершивших значительные коррупционные проступки, нереализации ими полномочий по обращению в суд с соответствующим заявлением представляется необходимым наделить аналогичным правом также прокуроров субъектов РФ.

Остается открытым и дискуссионным вопрос о том, какие именно требования должны быть сформулированы высшим должностным лицом субъекта РФ в заявлении о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность (ч. 7.3 ст. 40 Федерального закона от N 131-ФЗ), поскольку действующее процессуальное законодательство не определяет порядок рассмотрения такого заявления, принятия по нему решения (возложить на представительный орган муниципального образования обязанность принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата, главы муниципального образования или предусмотреть возможность принятия этого решения непосредственно судом). Безусловно, разрешение этого вопроса потребует также внесения соответствующих дополнений в ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Федеральным законом N 131-ФЗ к основаниям для досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления отнесены в том числе случаи представления неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Применительно же к депутатам законодательных (представительных) органов субъектов РФ нормы, устанавливающие их юридическую ответственность, гораздо уже по своему правовому содержанию, чем нормы, устанавливающие ответственность для муниципальных депутатов. В силу п. 3.1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ только непредставление или несвоевременное представление сведений о доходах и расходах является основанием для досрочного прекращения полномочий депутата на региональном уровне.

С учетом положений подп. "т" п. 8 разд. IV Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460, остается не ясным, почему одна и та же антикоррупционная обязанность влечет для депутатов регионального и муниципального уровня различные последствия. Очевидно, что в условиях динамично развивающегося антикоррупционного законодательства такого рода дифференциация недопустима.

Заслуживает отдельного внимания ситуация, при которой муниципальный служащий местной администрации, длительное время исполняющий обязанности лица, замещающего муниципальную должность, допускает нарушения антикоррупционных стандартов, которые должны повлечь его увольнение в связи с утратой доверия, но эта мера юридической ответственности не применяется.

Например, с сентября 2013 г. исполнение обязанностей главы городского округа Большой Камень возложено на первого заместителя главы администрации, в отношении которого органы прокуратуры выявляли факты несоблюдения антикоррупционных стандартов, образующие значительные коррупционные проступки (непринятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, совершение действий, повлекших возникновение конфликта интересов).

Как следует из положений Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065, принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, ч. 6 ст. 15 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, применению мер юридической ответственности за нарушение муниципальным служащим антикоррупционных стандартов предшествует проведение проверки.

Однако на практике есть случаи, когда выявление фактов несоблюдения этими лицами антикоррупционных стандартов не влечет наступления предусмотренной законом юридической ответственности, поскольку, являясь муниципальным служащим, и.о. главы местной администрации должен принять решение о проведении проверки в отношении самого себя.

Не признавая в своих действиях (бездействии) и решениях нарушений законодательства о противодействии коррупции, и.о. главы местной администрации проведение проверки, предусмотренной муниципальным правовым актом, принятым в соответствии с п. 6 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065, не назначает. При этом правовых механизмов, направленных на разрешение этой ситуации, в настоящее время нет.

Изложенное, безусловно, связано с необходимостью внесения соответствующих изменений в Федеральные законы от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, согласно которым на муниципальных служащих, исполняющих обязанности лиц, замещающих муниципальные должности, распространяются не только ограничения, запреты и обязанности, связанные с противодействием коррупции, установленные в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, но и соответствующий порядок применения к ним мер юридической ответственности.

Полагаем, что законодательное разрешение перечисленных отдельных проблем правового регулирования является неотъемлемой составной частью системы мер по совершенствованию государственного управления в сфере противодействия коррупции и будет способствовать повышению эффективности реализуемых в стране антикоррупционных профилактических мероприятий.