КОНТРОЛЬ ЗА РАСХОДАМИ ОТДЕЛЬНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

КАК ОДНА ИЗ ОСНОВНЫХ МЕР ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИИ

Ю.Г. МАРАСОВ

Марасов Юрий Геннадьевич, старший преподаватель Казанского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье обсуждаются некоторые проблемы правовых основ осуществления контроля за соответствием расходов доходам лица, замещающего государственную должность (иного лица), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Автором рассматриваются особенности доказывания в суде по делам об обращении в доход государства имущества, относительно которого объектом контроля не представлено сведений, подтверждающих приобретение его на законные доходы; обосновывается необходимость расширения перечня имущества, приобретение которого может привести к инициированию процедуры осуществления контроля за расходами; поднимается проблема определения доли превышения расходов над доходами, которая обоснованно могла бы быть признана незначительной. Автором дается анализ правовых оснований для изъятия имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих приобретение его на законные доходы, и предлагается внести дополнения в Федеральный закон N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Ключевые слова: противодействие коррупции, контроль за соответствием расходов, прокуратура, законность источника приобретения средств, бремя доказывания законности источника происхождения средств, обращение в доход государства.

Control over Expenses of Separate Officials as One of the Main Corruption Combating Measures

Yu.G. Marasov

Marasov Yury G., Senior Lecturer of the Kazan Law Institute (Branch) of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article discusses the legal and organizational basis for monitoring the compliance of the expenses of a person who replaces a public office (another person), his spouse and minor children with the income of that person and his spouse. The author examines the specifics of proving in court cases involving applications to the income of the Russian Federation of property for which there is no information confirming his acquisition for legitimate income, justifies the need to expand the list of property, the acquisition of which may lead to the initiation of a procedure for controlling expenditure, determining the proportion of excess of expenses over income that could reasonably be recognized as insignificant. The author gives an analysis of the legal grounds for seizing property for which no information has been provided confirming his acquisition for legitimate income and it is proposed to make additions to Federal Law N 230-FZ "On Controlling the Correspondence of Expenditures of Persons Who Substitute Public Positions and Other Persons to Their Incomes".

Key words: anti-corruption, control of compliance of expenses, prosecutor's office, legality of a source of acquisition of means, burden of proof of legality of a source of origin of means, address to income of the state.

Коррупция как социально-правовой феномен представляет собой одну из самых опасных и всепроникающих негативных явлений, представляющих угрозу национальной безопасности любой страны. Снижая эффективность государственного и муниципального управления, она оказывает отрицательное влияние на все сферы общественной жизни, препятствует развитию государства, свободной экономической деятельности, нарушает конституционные права и свободы граждан. Стабильность и безопасность общества во многом зависят от эффективности правового механизма, способного защитить его от злоупотребления и криминализации публичной власти.

Одной из мер противодействия коррупции стало принятие 3 декабря 2012 г. Федерального закона N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее - Федеральный закон N 230-ФЗ), которым установлены правовые основания осуществления контроля за соответствием расходов доходам государственного служащего (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанным Законом прокуроры наделены полномочиями осуществлять контроль за расходами лица, замещающего какую-либо из должностей, перечисленных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 230-ФЗ (далее - объект контроля), а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В первом полугодии 2017 г. в России прокурорами инициировано 200 процедур контроля. За 6 месяцев 2017 г. в суды направлено 17 исковых заявлений об обращении в доход государства движимого и недвижимого имущества на общую сумму свыше 75 млн руб. С учетом ранее направленных исковых заявлений судом удовлетворено 13 исков на сумму 230 млн рублей. За весь период реализации прокурорами полномочий в этой сфере выявлено более 14 тысяч нарушений закона, инициировано свыше 800 процедур контроля за расходами. За последние три с половиной года прокурорами направлено 58 исковых заявлений об обращении имущества в доход государства на общую стоимость 2,5 миллиарда рублей. Судами удовлетворено 33 иска на совокупную стоимость имущества более 2,2 миллиарда рублей <1>.

--------------------------------

<1> О результатах работы прокуроров по надзору за исполнением законодательства о контроле за соответствием расходов чиновников их доходам по итогам первого полугодия 2017 года: аналитические материалы. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1229634/ (дата обращения: 15.02.2018).

Касаясь механизма обращения в доход Российской Федерации имущества, относительно которого объектом контроля не представлено сведений, подтверждающих приобретение его на законные доходы, необходимо отметить следующее.

В силу ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ правом на направление в суд заявления об обращении в доход государства имущества <2>, в отношении которого объектом контроля не представлено сведений о приобретении его на законные доходы, обладает прокурор. Именно на прокуроре лежит обязанность представить суду доказательства приобретения объектом контроля, его супругой (супругом), несовершеннолетними детьми такого имущества в собственность, подтвердить, что такое приобретение осуществлено в отчетном периоде. Кроме этого, прокурор обязан представить доказательства, подтверждающие действительную стоимость имущества, а также расчет, свидетельствующий о превышении стоимости этого имущества совокупного дохода ответчиков за три последних года. К заявлению должны быть приложены материалы, подтверждающие соблюдение процедуры осуществления контроля за расходами, установленной Федеральным законом N 230-ФЗ.

--------------------------------

<2> В настоящей статье под имуществом понимается земельный участок, другой объект недвижимости, транспортное средство, ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций).

Вместе с тем бремя доказывания в процессе лежит не только на прокуроре. Федеральным законом N 230-ФЗ на объект контроля фактически возложена обязанность в предусмотренных законом случаях не только представлять сведения о расходах по каждой сделке, касающейся приобретения имущества, совершенной им, либо его супругой (супругом) или несовершеннолетними детьми, но и указывать источники приобретения средств, за счет которых совершены эти сделки, представляя доказательства приобретения этого имущества на законные доходы. Указанная обязанность объекта контроля обусловлена презумпцией незаконности доходов, на которые было приобретено имущество, перечисленное в ч. 1 ст. 4 и ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ. На это прямо указал Конституционный Суд Российской Федерации <3>.

--------------------------------

<3> Пункт 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан" // СЗ РФ. 2016. N 50. Ст. 7169.

Возложение на ответчика (ответчиков) бремени доказывания законности источника происхождения средств, позволивших приобрести такое имущество, не противоречит конституционному принципу презумпции невиновности, поскольку не касается сферы уголовных правоотношений. Более того, основанием для вынесения судом решения об обращении в доход Российской Федерации имущества является не опровергнутое объектом контроля предположение совершения им неправомерного деяния коррупционной направленности, в результате которого он приобрел имущество, подлежащее изъятию.

Такое обременение объекта контроля является одной из основных мер профилактики коррупции. Между тем рассматриваемый нами институт противодействия коррупции нуждается в совершенствовании. Одним из его недостатков является неоправданная ограниченность перечня имущества, сделки по которому подпадают под действие Федерального закона N 230-ФЗ.

Логика законодателя, определившего столь усеченный перечень, достаточно ясна, поскольку отследить сделки, направленные на приобретение земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций, не представляет особой сложности. Следует признать, что законодатель фактически пошел по пути наименьшего сопротивления, исходя из возможности доказывания, а не из необходимости выявления всех потенциально коррупционных правонарушений. Приведение в Законе такого неполного перечня имущества, сделки с которым могут являться основанием для инициирования процедуры осуществления контроля за расходами, приводит к парадоксальной ситуации, когда совершенно открытая скупка драгоценностей и других предметов роскоши, произведений искусства, антиквариата вне зависимости от их стоимости не влечет за собой возбуждение процедуры осуществления контроля за расходами. Более того, последующая их реализация и покупка имущества, сделки по которым уже подпадают под действие Федерального закона N 230-ФЗ, совершенным образом легализует источник их приобретения. Аналогичным образом не является основанием для инициирования процедур осуществления контроля за расходами наличие у объекта контроля денежных средств (наличных или находящихся в банках и иных кредитных организациях) в размере, который бы превысил совокупный доход этого лица и его супруги (супруга) за три последних года. Исходя из буквального толкования Федерального закона N 230-ФЗ на объекте контроля не лежит обязанность доказывать законность происхождения имеющихся у него денежных средств.

Но такое положение не отвечает целям Федерального закона N 230-ФЗ, поскольку противодействие коррупции не должно осуществляться полумерами. Решением данной проблемы видится расширение перечня имущества, приобретение которого может привести к инициированию процедуры осуществления контроля за расходами, путем внесения в него произведений искусства, антиквариата, драгоценностей и других предметов роскоши, а также денежных средств в размере, превышающем общий доход объекта контроля и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду. Соответственно, указанные дополнения должны быть внесены в ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4, подп. "а" п. 1 ч. 4 ст. 4, п. 3 ч. 4 ст. 4, ч. 4 ст. 8, ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ.

Федеральным законом N 230-ФЗ также не разрешен вопрос, каким образом должен реализовываться механизм обращения имущества в доход Российской Федерации в тех случаях, когда при выявлении несоответствия расходов объекта контроля либо его супруги (супруга) или несовершеннолетних детей их общему доходу доля доходов, законность происхождения которых не обоснована и не доказана, является незначительной. Исходя из буквального толкования ст. 235 ГК РФ и ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ имущество подлежит обращению в доход государства в целом, независимо от того, какая часть затрат на его приобретение произведена из обоснованных объектом контроля доходов. Вместе с тем в тех случаях, когда при выявлении несоответствия расходов объекта контроля, его супруги (супруга), несовершеннолетних детей их общему доходу доля доходов, законность происхождения которых не обоснована и не доказана, оказывается незначительной, Конституционный Суд Российской Федерации не исключил право суда обращать в доход государства не все оспариваемое имущество, а только лишь ту часть имущества, законность приобретения которой объектом контроля не доказана <4>.

--------------------------------

<4> Пункт 5.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г. N 26-П.

С учетом позиции Конституционного Суда РФ в правоприменительной практике возникают сложности с определением доли превышения расходов над доходами, которая могла бы быть обоснованно признана незначительной. Толковый словарь Ожегова понятие "незначительный" определяет как небольшой по количеству, размерам, не имеющий существенного, важного значения; ничем не замечательный, незаметный. К настоящему времени судебная практика должным образом не сформировалась, имеются лишь единичные случаи обращения в доход государства части имущества государственного (муниципального) служащего, законность приобретения которой не доказана.

Так, прокурор обратился в суд с заявлением о взыскании с главного специалиста администрации муниципального района К. и ее супруга солидарно в доход Российской Федерации стоимости автомобиля в размере 2 800 000 руб. Заявление прокурора решением суда первой инстанции удовлетворено в полном объеме. Суд апелляционной инстанции, не согласившись с размером взыскания, указал следующее.

В отчетном периоде супругом К. приобретен автомобиль стоимостью 2 800 000 руб. Совокупный доход ответчиков за три последних года, предшествующих отчетному периоду, составил 2 702 391 руб., что превысило общий доход семьи на 97 609 руб. Судебная коллегия, признав данное превышение расходов над доходами незначительным (на 3,5%), изменила решение суда первой инстанции, взыскав в доход Российской Федерации не всю стоимость автомобиля, а только сумму в размере 97 609 руб. как денежный эквивалент части имущества, законность приобретения которой не доказана <5>.

--------------------------------

<5> Приводится по: Обзор судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы: утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июня 2017 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Очевидно, что вопросы определения незначительности доли превышения расходов над доходами требуют дополнительной регламентации, чтобы исключить их произвольное толкование.

Следует также отметить, что правовые основы для обращения в доход Российской Федерации имущества, законность и обоснованность приобретения которого не доказаны, представляются небезупречными и также, по нашему мнению, требуют развития. В частности, основанием для обращения в доход государства такого имущества служат подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ и ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ. Между тем ст. 17 Федерального закона N 230-ФЗ регламентирует полномочия прокурора по обращению в суд с соответствующим заявлением. Подпункт же 8 п. 2 ст. 235 ГК РФ предусматривает решение суда в качестве основания для принудительного изъятия у собственника имущества, приобретенного на незаконные доходы.

Вместе с тем правовой нормы, на основании которой может быть вынесено само решение суда об обращении в доход государства имущества, законность приобретения которого не доказана, национальное право России не содержит.

По нашему мнению, ст. 16 Федерального закона N 230-ФЗ следует дополнить пунктом 5 следующего содержания:

"5. Приобретенные в течение отчетного периода земельные участки, другие объекты недвижимости, транспортные средства, ценные бумаги, акции (доли участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), произведения искусства, антиквариат, драгоценности и другие предметы роскоши на общую сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы, подлежат обращению в доход Российской Федерации. Обращению в доход Российской Федерации подлежат также денежные средства в части, превышающей общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду".

Предлагаемые дополнения позволили бы восполнить имеющиеся пробелы правового регулирования института обращения в доход государства имущества, законность приобретения которого не доказана.

Литература

1. О результатах работы прокуроров по надзору за исполнением законодательства о контроле за соответствием расходов чиновников их доходам по итогам первого полугодия 2017 года: аналитические материалы. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1229634/ (дата обращения: 15.02.2018).

2. Обзор судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 июня 2017 г. // СПС "КонсультантПлюс".