ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЗА СОВЕРШЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ СЛУЖАЩИМИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ

Р.А. ШАПОРОВ

Шапоров Роман Альбертович, студент 3-го курса Юридического института Орловского государственного университета имени И.С. Тургенева.

Данная статья посвящена особенностям и актуальным вопросам применения дисциплинарных, гражданско-правовых, административных и уголовных мер юридической ответственности к муниципальным служащим за совершение ими противоправных деяний коррупционной направленности, также автором подчеркивается необходимость совершенствования действующей правовой базы в данной сфере.

Ключевые слова: муниципальные служащие, коррупция, правонарушение, ответственность.

Peculiarities of Application of Legal Liability Measures for Committing Corruption-Related Crimes by Municipal Servants

R.A. Shaporov

Shaporov Roman A., 3rd year Student of the Law Institute of the Orel State University named after I.S. Turgenev.

This article focuses on characteristics and actual problems of application of disciplinary, civil, administrative, and criminal measures to municipal employees for their corruption offences, also author of article highlights need for improved the current legal framework in this area.

Key words: municipal employees, corruption, offence, liability.

Муниципальные служащие - это ключевое, связующее звено в отношениях между муниципальной властью и населением. Именно от их компетентной и профессиональной работы напрямую зависят эффективность реализации муниципальной социально-экономической политики, а также степень доверия и общий престиж органов власти в глазах местного сообщества.

Однако в настоящее время существует множество проблем, которые ставят эффективность профессиональной деятельности муниципальных служащих под большой вопрос. Ключевым из них является проблема совершения коррупционных правонарушений - противоправных деяний, выраженных в злоупотреблении муниципальными служащими своим служебным положением и полномочиями, даче и получении взяток, подкупах в целях получения собственной выгоды.

Последствия совершения подобных правонарушений выражаются в снижении эффективности деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления (коррумпированный орган становится малопригодным либо непригодным вовсе для отправления свойственных ему функций, становится бесполезен для общества).

Сегодня для противодействия коррупции среди муниципальных служащих и снижения ее уровня законодателем была сформирована достаточно серьезная антикоррупционная правовая база. Были приняты Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", целый ряд указов Президента РФ, также внесены соответствующие изменения в уже действующее законодательство о муниципальной и государственной службе, в частности, в Федеральный закон РФ N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и в Федеральный закон РФ N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Согласно статье 13 Федерального закона РФ "О противодействии коррупции" за совершение коррупционных правонарушений физическими лицами (и муниципальными служащими в том числе) предусмотрены такие виды юридической ответственности, как дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная. Об особенностях их применения к муниципальным служащим и пойдет далее речь в данной статье.

Говоря о дисциплинарной мере ответственности, стоит отметить, что, сравнивая интенсивность применения и потенциальные возможности различных видов юридической ответственности, многие отечественные правоведы, в частности, такие как Н.А. Курганов, Ю.М. Буравлев, А.Ф. Ноздрачев, рассматривают именно ее в качестве доминирующего вида юридической ответственности в системе муниципальной службы <1>. Так, основанием привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является неисполнение либо ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей (в частности, допущение нарушения антикоррупционного законодательства) <2>. При наличии его вины представитель нанимателя (работодатель, иными словами - руководитель муниципального органа) имеет право применить такие виды дисциплинарного взыскания, как замечание, выговор либо увольнение с муниципальной службы, в зависимости от степени значительности совершенного им правонарушения. В случае если руководителем муниципального органа не будут приняты меры дисциплинарного воздействия в отношении подчиненных ему сотрудников, которые допустили нарушения антикоррупционного законодательства, то подобное бездействие будет являться правонарушением, которое должно повлечь его увольнение.

--------------------------------

<1> Курганов Н.А. Ответственность муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений // Национальная безопасность России и проблемы ее обеспечения на современном этапе: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Волгоград: Изд-во Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО РАНХиГС, 2015. С. 252.

<2> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Российская газета. 07.03.2007. N 4310.

Однако в то же время в законодательстве не прописан механизм привлечения к ответственности руководителя муниципального органа - подобное несовершенство правового механизма не позволяет обеспечить принцип неотвратимости наказания за совершение коррупционного правонарушения муниципальными служащими <3>. Кроме того, руководители муниципальных органов, как правило, не заинтересованы в каком-либо эффективном противодействии коррупционным проявлениям в органах муниципалитетов вследствие укоренившихся в них таких проявлений, как землячество, клановость и взаимный протекционизм.

--------------------------------

<3> Исламова Э.Р. Проблемы, возникающие при привлечении государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения // Таврический научный обозреватель. 2015. N 2. С. 46.

Что касается гражданско-правовой ответственности муниципальных служащих за совершение правонарушений коррупционной направленности, то она регулируется положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Так, исходя из содержания статьи 1064 ГК РФ, вред, который причинен личности либо имуществу гражданина, юридического лица, в том числе и совершением коррупционного правонарушения, подлежит возмещению в полном объеме тем лицом, которое причинило вред (либо юридическим лицом/гражданином, работник которого причинил вред) <4>.

--------------------------------

<4> Воронцов С.А., Ляхов В.П. О дисциплинарной, административной и гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. N 4. С. 61.

При этом вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК РФ, выступают соответствующие финансовые органы. Ответственность наступает при наличии вины в действиях муниципальных органов и их должностных лиц - муниципальных служащих. Здесь возникают два вопроса: правовые гарантии для граждан, права которых нарушены, и правовые гарантии для самих органов и муниципальных служащих, по отношении к которым эта процедура осуществляется. Если в первом случае в законе предоставлено право гражданина обжаловать решение суда субъекта РФ, то во втором случае гарантии отсутствуют как таковые, т.е. совершившие коррупционное правонарушение органы и лица, которые вследствие этого распускаются, не имеют права защитить свои права, если они не согласны с точкой зрения суда <5>.

--------------------------------

<5> Муравченко В.Б. Виды и меры ответственности муниципальных служащих в законодательстве Российской Федерации // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2014. N 3. С. 52.

Административная ответственность муниципальных служащих за коррупционные правонарушения регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). КоАП РФ устанавливает административную ответственность более чем за 20 правонарушений коррупционной направленности, в том числе предусмотренных ст. ст. 7.29 - 7.32, 13.11, 13.14, 15.21, 19.28, 19.29. Указанные статьи преимущественно связаны с нарушениями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; ответственность за совершение подобных деяний предусмотрена в виде предупреждения, административного штрафа (в некоторых случаях, в частности, за совершение такого деяния, как незаконное вознаграждение от имени юридического лица, предусмотрен и такой вид административной ответственности, как конфискация денег, послуживших взяткой).

Говоря о недостатках применения данной меры ответственности, следует отметить проблемы, возникающие с толкованием содержания некоторых вышеперечисленных статей, в частности ст. 19.29 КоАП РФ. Суть правонарушения, указанного в данной статье, состоит в нарушении установленного ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" правила о том, что гражданин, который занимал должность муниципального служащего, в течение двух лет после увольнения с такой службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать услуги) в течение месяца стоимостью более 100 тыс. руб. на условиях гражданско-правового договора, если его отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного (муниципального) служащего, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Казалось бы, все просто: субъект привлекается к административной ответственности за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции. Однако анализ судебной практики по ст. 19.29 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что суды часто допускают ошибки в связи с различным ее толкованием. В статье не предусмотрено каких-либо исключений для субъектов правоприменения, поэтому судьи расширительно толкуют норму права и привлекают к ответственности при заключении любого трудового (гражданско-правового) договора с бывшим служащим <6>.

--------------------------------

<6> Корепина А.В., Проскурякова В.М. Совершенствование правового регулирования административных правонарушений коррупционного характера // Сборник материалов научно-практического семинара "Правовое регулирование и организация деятельности органов и учреждений ФСИН по противодействию коррупции: опыт, современное состояние и перспективы развития" / Отв. ред. С.В. Косоногова, Н.А. Мельникова. Вологда, 2016. С. 58.

Самой строгой мерой юридической ответственности за совершение муниципальным служащим преступления коррупционной направленности является уголовная. Так, в соответствии с методическими рекомендациями по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утвержденными Минтруда России 8 ноября 2013 г., к числу уголовно наказуемых относятся такие деяния коррупционной направленности, как мошенничество, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, злоупотребление должностными полномочиями, получение либо дача взятки, посредничество во взяточничестве, служебный подлог, провокация взятки либо коммерческого подкупа. Подобные правонарушения, исходя из положений Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), могут наказываться штрафом, лишением права занимать руководящую должность, исправительными либо принудительными работами, а также лишением свободы на определенный срок.

В то же время существует некая неопределенность, касающаяся субъектного состава некоторых перечисленных правонарушений, в частности, необоснованно сужен субъектный состав получения взятки муниципальными служащими. Под ними понимается лишь глава (руководитель) органа местного самоуправления, в то время как, по мнению некоторых правоведов, в частности В.И. Гладких, по этой части ответственность должны нести все руководители органа муниципального образования. Также вызывает вопросы диспозиция ст. 290 УК РФ, гласящая, что "получение взятки... за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию)...". Вполне очевидно, что бездействие не может входить в служебные полномочия должностного лица, равно как и муниципального служащего <7>.

--------------------------------

<7> Гладких В.И. О совершенствовании уголовного законодательства по противодействию коррупции среди муниципальных служащих // Международный журнал экспериментального образования. 2015. N 10. С. 60.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в части применения различных мер ответственности по отношению к муниципальным служащим за совершение ими коррупционных преступлений в нормах содержится ряд недостатков, в результате они нуждаются в совершенствовании. В частности, подлежат, по нашему мнению, корректировке диспозиции некоторых статей Гражданского, Уголовного кодексов РФ, а также КоАП РФ. Также представляется необходимым закрепить в законодательстве эффективный механизм привлечения к ответственности руководителя муниципального органа. Подобная мера способствовала бы обеспечению принципа неотвратимости привлечения муниципальных служащих или руководителей к ответственности за совершение ими коррупционных правонарушений.

В целях совершенствования института уголовной ответственности за совершение муниципальными служащими коррупционных преступлений нам представляются возможными возвращение такой радикальной меры, как конфискация имущества в виде дополнительного вида наказания (каковой она была до декабря 2003 г.), а также имплементация в российское уголовное законодательство ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, предусматривающей уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников. Полагаем, что подобные меры положительным образом повлияют на борьбу с коррупционными проявлениями в деятельности муниципальных служащих и в конечном итоге поспособствуют формированию по-настоящему честной и эффективной власти на местах.

Литература

1. Воронцов С.А. О дисциплинарной, административной и гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения / С.А. Воронцов, В.П. Ляхов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. N 4. С. 54 - 61.

2. Гладких В.И. О совершенствовании уголовного законодательства по противодействию коррупции среди муниципальных служащих / В.И. Гладких // Международный журнал экспериментального образования. 2015. N 10. С. 59 - 62.

3. Исламова Э.Р. Проблемы, возникающие при привлечении государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения / Э.Р. Исламова // Таврический научный обозреватель. 2015. N 2. С. 44 - 46.

4. Корепина А.В. Совершенствование правового регулирования административных правонарушений коррупционного характера / А.В. Корепина, В.М. Проскурякова // Правовое регулирование и организация деятельности органов и учреждений ФСИН России по противодействию коррупции: опыт, современное состояние и перспективы развития: Сборник материалов научно-практического семинара (Вологда, 23 апреля 2015 г.) / Отв. ред. С.В. Косоногова, Н.А. Мельникова. Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2016. С. 55 - 60.

5. Курганов Н.А. Ответственность муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений / Н.А. Курганов // Национальная безопасность России и проблемы ее обеспечения на современном этапе: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Волгоград: Изд-во Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО РАНХиГС, 2015. С. 252 - 258.

6. Муравченко В.Б. Виды и меры ответственности муниципальных служащих в законодательстве Российской Федерации / В.Б. Муравченко // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2014. N 3. С. 45 - 54.