К ВОПРОСУ ОБ ОБЯЗАННОСТЯХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПРИНИМАТЬ МЕРЫ

ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

М.В. ПРЕСНЯКОВ

Пресняков М.В., доктор юридических наук, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Как правило, существующие механизмы противодействия коррупции (представление сведений о доходах, контроль за соответствием доходов и расходов, урегулирование конфликта интересов и др.) рассчитаны на специальный субъект: государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, работников Центробанка, федеральных внебюджетных фондов и т.п. Иными словами, в отношении лиц, для которых работодателем выступает государство. Однако Федеральный закон "О противодействии коррупции" в ст. 13.3 закрепил общую обязанность всех организаций, независимо от их формы собственности, принимать меры по противодействию коррупции. Вместе с тем применение таких мер зачастую связано с ограничением прав работников таких организаций. Обозначенная проблема и является предметом обсуждения в рамках данной работы.

Ключевые слова: противодействие коррупции, конфликт интересов, коммерческие организации, свобода труда, меры противодействия коррупции, конституционные права, ограничения конституционных прав.

On the issue of the obligations of organizations to take measures to combat corruption

M.V. Presnyakov

Presnyakov M.V., doctor of law, professor of department of service and labor law of the P.A. Stolypin Povolzhsky institute of management of the RANEPA.

As a rule, the existing anti-corruption mechanisms (providing data on income, control of compliance of income and expenses, settlement of conflicting interests, etc.) are calculated on a special subject: the public and municipal servants, persons replacing the state and municipal positions, employees of the Central Bank, federal off-budget funds, etc. In other words, - concerning persons for which the state acts as the employer. However, the Federal law "About Anti-corruption" has enshrined the general obligation of all organizations, irrespective of their form of ownership, to take measures for anti-corruption in article 13.3. At the same time, application of such measures is often connected with restriction of the rights of employees of such organizations. The designated problem is also a subject of discussion within this work.

Key words: anti-corruption, conflict of interests, commercial organizations, freedom of work, anti-corruption measure, constitutional rights, restrictions of constitutional rights.

Статья 13.3 Закона о противодействии коррупции закрепляет общую обязанность разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции, которая адресована всем без исключения организациям независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. В специальной литературе высказывались различные точки зрения в отношении возможности практической реализации данной нормы.

Так, например, В.В. Григорьев полагает, что "затруднительно вести речь и о практической реализации данных положений, поскольку они имеют довольно декларативный характер" <1>.

--------------------------------

<1> Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Между тем практика показывает твердое намерение власти охватить антикоррупционной политикой в том числе и частный сектор. Так, Национальным планом противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утвержденным Указом Президента РФ от 01.04.2016 N 147, было предусмотрено обеспечить совместно с Общероссийской общественной организацией "Российский союз промышленников и предпринимателей" принятие организациями в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" мер по предупреждению коррупции и их реализацию этими организациями, а также консультативно-методическое сопровождение этой работы.

В соответствии с этими положениями Национального плана был издан Приказ Генпрокуратуры России от 04.05.2016 N 263, которым органам прокуратуры предписывается проверять соблюдение организациями требований законодательства о противодействии коррупции, в том числе ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Особое внимание при проведении данных проверок уделять организациям, осуществляющим деятельность в сферах, которые подвержены наибольшему риску коррупционных проявлений (с учетом специфики регионов), а также организациям, имеющим высокую степень социальной значимости для регионов.

Нужно сказать, что на настоящий момент уже сложилась определенная правоприменительная практика, связанная с понуждением организаций, в том числе коммерческих, принимать меры по противодействию коррупции.

Так, Ванинский транспортный прокурор обратился суд с иском к ООО "Трансбункер-Ванино" о понуждении к совершению действий <2>. В обоснование иска указал, что в ходе проведенной проверки в обществе были выявлены нарушения в сфере соблюдения законодательства о коррупции, а именно: обществом не принимаются установленные ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" меры по противодействию коррупции, не определены подразделения или должностные лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений, не приняты меры к разработке и внедрению в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организаций, кодекс этики и служебного поведения работников организации отсутствует. Просил обязать ООО "Трансбункер-Ванино" в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" разработать и принять меры по предупреждению коррупции путем определения должностного лица, ответственного за профилактику коррупционных и иных правонарушений на предприятии, определения перечня мер по предупреждению коррупции на предприятии и обеспечения исполнения мер по предупреждению коррупции в соответствии с утвержденным перечнем.

--------------------------------

<2> Решение N 2-896/2016 2-896/2016~М-937/2016 М-937/2016 от 21 июля 2016 г. по делу N 2-896/2016. Ванинский районный суд (Хабаровский край) // http://sudact.ru/regular/doc/NMRPVVwANXJu/.

Анализируя положения Федерального закона "О противодействии коррупции", суд пришел к выводу о том, что обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции не зависит от организационно-правовой формы данной организации и численности его работников. Исходя из этого суд удовлетворил требования прокурора и обязал общество с ограниченной ответственностью "Трансбункер-Ванино" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять меры по предупреждению коррупции.

Вместе с тем, в отличие от ситуации на государственной и муниципальной службе, Закон не закрепляет каких-либо обязательных мер противодействия коррупции в частном секторе. В ч. 2 ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции перечислены примерные меры, которые организациям рекомендуется вводить в целях противодействия коррупции, например вводить этические кодексы или механизмы урегулирования конфликта интересов. Кстати, в приведенном выше примере суд отметил, что законодатель предоставил организации, в зависимости от специфики ее деятельности, организационно-правовой формы, иных особенностей, возможность выбора мер по предупреждению коррупции, в связи с чем, обеспечивая установленную законом возможность выбора мер по предупреждению коррупции, в исковом заявлении прокурор необоснованно конкретизировал, какие конкретно меры, указанные в ст. 13.3 ФЗ "О противодействии коррупции", ответчик должен разработать и принять. В связи с чем требования прокурора о разработке и применении мер по предупреждению коррупции не могут быть определены самостоятельно, а право их выбора принадлежит организации.

В специальной литературе высказывались различные точки зрения в отношении возможности практической реализации данной нормы. Например, авторы Комментария к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" отмечают, что такие организации являются самостоятельными субъектами, которые осуществляют свою деятельность независимо и в соответствии со своими интересами. В этой связи законодатель лишь обозначает возможные меры по предупреждению коррупции, которые могут приниматься в организациях в зависимости от специфики их деятельности, организационно-правовой формы, иных особенностей, не обязывая организации жестко следовать установленному перечню <3>.

--------------------------------

<3> Агешкина Н.А., Бельянская А.Б., Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Следует заметить, что Министерством труда и социальной защиты РФ 8 ноября 2013 г. были подготовлены Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции. Данные рекомендации, помимо прочего, содержат примерный перечень рекомендуемых мер противодействия коррупции и возможностей их введения в организациях.

В частности, антикоррупционная политика организации может включать в себя нормативное закрепление антикоррупционных стандартов поведения, введение антикоррупционных процедур и т.п.

В рамках оценки коррупционных рисков, в частности, рекомендуется выделить в организации, так называемые коррупционно опасные должности, т.е. должности, которые являются ключевыми для совершения коррупционного правонарушения. В отношении работников, замещающих должности, связанные с высоким коррупционным риском, Минтруд предлагает вводить специальные антикоррупционные процедуры и требования, например регулярное заполнение декларации о конфликте интересов.

С целью регулирования и предотвращения конфликта интересов в деятельности своих работников организации рекомендуется принять положение о конфликте интересов.

В положении о конфликте интересов Минтруд рекомендует закрепить ряд обязанностей работников в связи с раскрытием и урегулированием конфликта интересов. При этом предполагается использовать различные меры урегулирования конфликта интересов вплоть до увольнения работника по инициативе работодателя за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Нужно заметить, что на сегодняшний день некоторыми нормативно-правовыми актами предусматриваются положения о конфликте интересов и порядке его урегулирования. Так, Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" содержит ст. 75 "Урегулирование конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности". В данной статье закрепляется понятие конфликта интересов, а также обязанность медицинских и фармацевтических работников в случае его возникновения проинформировать об этом в письменной форме руководителя.

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об образовании в Российской Федерации" закрепляет положения о конфликте интересов педагогического работника.

При этом п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ в качестве одного из оснований расторжения трудового договора с работником по инициативе работодателя называет непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является. Складывающаяся на сегодняшний день практика свидетельствует о возможности применения данной нормы, например, к медицинским или педагогическим работникам.

Приведем конкретный пример из судебной практики <4>. П. обратился в суд с иском к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Владимирской области "Центральная городская больница г. Коврова" о признании незаконным приказа главного врача ГБУЗ ВО "ЦГБ г. Коврова" об увольнении по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации. Основанием для увольнения послужило представление Ковровской городской прокуратуры, в котором было указано, что П. предоставлял на безвозмездной основе помещение траурного зала патолого-анатомического отделения двум похоронным организациям - ИП ГН (своей жене) и ИП АА, работающим под наименованиями "Военно-мемориальная компания" и "Ритуал" соответственно, для оказания ими платных похоронных услуг. Истец полагал приказ об увольнении незаконным, поскольку по данному основанию могут быть уволены только категории лиц, прямо предусмотренные Законом "О противодействии коррупции", в том числе государственные и муниципальные служащие, тогда как он является работником медицинской организации, осуществляющей деятельность в системе государственного здравоохранения, в связи с чем у него отсутствовала обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и он не мог быть уволен по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.

--------------------------------

<4> Решение N 2-315/2018 2-315/2018 (2-3445/2017;)~М-3218/2017 2-3445/2017 М-3218/2017 от 14 февраля 2018 г. по делу N 2-315/2018. Ковровский городской суд (Владимирская область) // http://sudact.ru/regular/doc/qTM3CfRjjdrD.

Суд нашел ошибочной и основанной на неверном толковании закона эту позицию истца о том, что он не мог быть уволен по указанному основанию, поскольку не является субъектом конфликта интересов. Категории работников, трудовой договор с которыми может быть расторгнут по данному пункту, определены Федеральным законом N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции". Частью 3 ст. 10 названного Закона предусмотрено, что обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается не только на государственных и муниципальных служащих, как полагает сторона истца, но и на иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами (п. 4).

При этом согласно ст. 75 Федерального закона N 323-ФЗ от 21 ноября 2011 г. "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" конфликт интересов - ситуация, при которой у медицинского работника или фармацевтического работника при осуществлении ими профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении лично либо через представителя компании материальной выгоды или иного преимущества, которое влияет или может повлиять на надлежащее исполнение ими профессиональных обязанностей вследствие противоречия между личной заинтересованностью медицинского работника или фармацевтического работника и интересами пациента (ч. 1). В случае возникновения конфликта интересов медицинский работник обязан проинформировать об этом в письменной форме руководителя медицинской организации, в которой он работает.

Таким образом, медицинские работники относятся к иным категориям лиц, на которых обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возложена федеральным законом.

В рассматриваемом случае в результате предоставления П. своей супруге ИП ГН права безвозмездного пользования траурным залом последняя получила возможность получать доход от данной предпринимательской деятельности. Следовательно, при названных обстоятельствах имела место личная заинтересованность П., поскольку доходы ИП ГН от использования помещения ГБУЗ ВО "ЦГБ г. Коврова" приносили доход семье П., который в силу ст. 34 Семейного кодекса РФ является общей собственностью супругов.

На этом основании суд пришел к выводу, что увольнение П. по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации является законным и обоснованным, и отказал П. в иске.

В данном случае возникает вопрос о возможности применения положений п. 7.1 ст. 81 ТК РФ в том случае, если положения о конфликте интересов предусмотрены не законодательством, а локальным актом.

С одной стороны, в ст. 10 Закона о противодействии коррупции закрепляется обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов только в отношении тех лиц, для которых данная обязанность предусмотрена федеральными законами (п. 4 ч. 3). С другой - ст. 13.3 этого же Закона в числе возможных мер, которые могут вводиться в любых организациях, называет предотвращение и урегулирование конфликта интересов (п. 5 ч. 2).

Как нам представляется, подобный подход законодателя может привести к недопустимому ограничению прав работников, в том числе и гарантированной Конституцией Российской Федерации свободы труда.

Если позволить работодателю такие широкие возможности по определению ситуаций конфликта интересов и выбора мер по его разрешению, то вполне возможны различные злоупотребления с его стороны. Например, предположительно ситуация конфликта интересов может возникать при выполнении работником в свободное от основной работы время работы по совместительству у другого работодателя. Так, в отношении государственных и муниципальных служащих Минтруд называет выполнение иной оплачиваемой работы в качестве ключевой "области регулирования", в которой возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным. Однако заключение договора о работе по совместительству является правом работника, и какое-либо его ограничение допустимо только в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона. В том числе недопустимо закреплять локальным актом организации, например, обязанность сообщать работодателю о работе по совместительству в другой организации.

Или, например, в качестве одного из способов разрешения конфликта интересов в организациях Минтруд называет перевод работника на должность, предусматривающую выполнение функциональных обязанностей, не связанных с конфликтом интересов. Однако при этом следует помнить, что перевод работника допускается с его письменного согласия. Исключения из этого правила могут закрепляться только федеральным законом.

Нужно сказать, что и Минтруд вполне осознает трудности подобного регулирования. В частности, в Рекомендациях отмечается, что перед организацией, желающей принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стоит сложная задача соблюдения баланса между интересами организации как единого целого и личной заинтересованности работников организации. С одной стороны, работники организации имеют право в свободное от основной работы время заниматься иной трудовой, предпринимательской и политической деятельностью, вступать в имущественные отношения. С другой стороны, такая частная деятельность работников, а также имеющиеся у работников семейные и иные личные отношения могут нанести серьезный ущерб интересам организации. Основной задачей деятельности организации по предотвращению и урегулированию конфликта интересов является ограничение влияния частных интересов, личной заинтересованности работников на реализуемые ими трудовые функции, принимаемые деловые решения. Добавим, что выполнение данной задачи ни в коем случае не должно приводить к ущемлению или ограничению трудовых и иных гарантированных законом прав граждан.

Так, например, Минтруд не видит ничего криминального в закреплении на уровне локального акта организации запрета на работу в организации родственников на условии их прямой подчиненности друг другу. При этом отмечается, что в таком локальном акте может быть дано точное определение понятия "родственники", то есть четко определен круг лиц, на которых распространяется действие данного запрета. Однако закрепление подобного запрета, по сути, означает ограничение принципа свободы труда. Мы не будем вдаваться в обсуждение вопроса, насколько обоснованным и оправданным является подобное ограничение. Заметим лишь, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации подобные ограничения могут устанавливаться (при соблюдении ряда условий) исключительно федеральным законом и уж никак не локальными актами организации.