Общая характеристика современного антикоррупционного законодательства

Предварительные замечания. Коррупция представляет собой одну из самых острых проблем современности практически повсеместно в мире. Как известно, международная финансовая преступность во многом зависит от коррупции, существуют также хорошо известные связи между коррупцией и терроризмом. Коррупция, будучи сама одним или несколькими взаимосвязанными противоправными деяниями, создает благоприятную среду для процветания организованной преступности, торговли людьми и контрабанды наркотиков и иной преступной деятельности. Коррупция подрывает основы жизнедеятельности общества и государства, нарушает управляемость политическими, экономическими и социальными процессами, поэтому противодействие коррупции и преодоление ее являются приоритетными для любого государства, ослабление же борьбы с ней будет означать десятилетия нищеты, неравенства, невосполнимый ущерб репутации государства и бизнеса за рубежом, массовое снижение иностранных инвестиций и подрыв экономики огромного потенциала.

Противодействие коррупции осуществляется различными методами как карательного, так и профилактического характера. Изменчивость коррупции, ее приспособляемость к разным политическим и экономическим условиям вызывают необходимость в совершенствовании законодательного подхода с тем, чтобы быстро и действенно отвечать на преступные вызовы. Карательные, уголовно-правовые методы, применяемые во всех государствах мира для борьбы с разными проявлениями коррупция, стары как мир, но тем не менее они не утрачивают своей актуальности, о чем свидетельствует законодательный опыт зарубежных государств последних лет. Однако не менее важную роль в противодействии коррупции играют профилактика коррупционной деятельности в публичной и частной сферах, формирование антикоррупционной культуры в обществе <1>.

--------------------------------

<1> Counteraction Corruption: New Challenges: Monograph / S.B. Ivanov, Yu.A. Tchikhantchin [et al.]; Chief editor T.Y. Khabrieva. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. 2017. C. 318.

Итак, в настоящее время в мире антикоррупционное законодательство нацелено на юридическое обеспечение решения таких задач, как профилактика (первичная и вторичная), создание обстановки, максимально некомфортной для действий коррупционного характера, наказание, отвечающее особенностям коррупции как противоправного деяния (совокупности деяний).

Главные пласты современного антикоррупционного законодательства. Особое внимание к разработке законодательства антикоррупционной направленности в мире связано в первую очередь с целым рядом конвенций и иных международных документов, нацеленных на борьбу с коррупцией <1>. Хотя массив антикоррупционного законодательства чрезвычайно велик и, естественно, варьируется от государства к государству, все же в нем можно выделить несколько пластов отраслевых антикоррупционных актов.

--------------------------------

<1> См., например: Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов ЕС, 1997 г. // URL: http://docs.cntd.ru/document/901914053; Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций 1997 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; Конвенция Совета Европы об ответственности за коррупцию 1999 г.; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.; Конвенция ООН против коррупции 2003 г. // СПС "КонсультантПлюс"; различные директивы и рамочные решения ЕС: Council Framework Decision 2001/500/JHA of 26 June 2001 on Money Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of Instrumentalities and the Proceeds of Crime // OJ. L 182 of 05.07.2001. P. 1; Council Framework Decision 2003/577/JHA of 22 July 2003 on the Execution in the European Union of Orders Freezing Property and Evidence // OJ. L 96 of 02.08.2003. P. 45; Council Framework Decision 2005/212/JHA of 24 February 2005 on Confiscation of Crime-Related Proceeds, Instrumentalities and Property // OJ. L 68 of 15.03.2005. P. 16; Council Framework Decision 2006/783/JHA of 6 October 2006 on the Application of Mutual Recognition to Confiscation Orders // OJ. L 328 of 24.11.2006; Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the freezing and confiscation of instrumentalities and proceeds of crime in the European Union 29.04.2014 // OJ. L 127/39. P. 59 // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32001F050).

Во-первых, в настоящее время все более заметную роль в правовом обеспечении противодействия коррупции играют международные акты, в первую очередь международные конвенции универсального и регионального характера <1>, создающие условия для сотрудничества государств в данной сфере и для гармонизации национального антикоррупционного законодательства.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД "Юриспруденция", 2012.

Во-вторых, по-прежнему видное место в борьбе с коррупцией занимает развивающееся в соответствии с требованиями времени уголовное законодательство (уголовные кодексы), которое включает нормы об ответственности физических и юридических лиц за активное и пассивное взяточничество, подкуп иностранных должностных лиц, торговлю влиянием, отмывание преступных доходов и т.п., а также отдельные уголовно-правовые акты, издаваемые наряду с кодексами (Россия, Германия, Италия, Австралия, Канада, США, Франция и др.) или без таковых (Великобритания, Ирландия). Например, британский Закон о взяточничестве 2010 г. <1> оказался абсолютно новаторским, особенно в части уголовной ответственности юридических лиц, и по своим требованиям признан гораздо более строгим, чем Конвенция ОЭСР по борьбе со взяточничеством, поскольку он не предусматривает срока давности привлечения к уголовной ответственности и не содержит каких-либо предписаний об иммунитете от уголовного преследования ни для членов парламента, ни для судей или прокуроров <2>.

--------------------------------

<1> Bribery Act 2010. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents (дата обращения: 10.04.2017).

<2> Report from the Commission to the Council and the European Parliament EU Anticorruption Report. Brussels, 3.2.2014 COM(2014) 38 final. URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf (дата обращения: 10.04.2017).

В-третьих, существенное внимание в современных условиях уделяется законодательству, регулирующему сферу частного права и включающему в том числе санкции за коррупционные правонарушения, связанные с аудитом, корпоративной этикой и т.п. (Великобритания, США, Австралия, Канада, Италия, Словения, Россия и др.).

В-четвертых, активно, в особенности в последние десятилетия, развивается законодательство, регулирующее взаимодействие органов государственной власти и негосударственных институтов, в частности лоббирование и различные формы социального контроля (США, Канада, Великобритания, Франция, Россия и др.).

В-пятых, продолжает развиваться законодательство, регулирующее вопросы публичной сферы, в частности избирательного права, государственной службы, конфликта интересов и прочее (Россия, США, Австралия, Молдавия, Чехия, Республика Корея, Франция и др.). Часто действие этих законов распространяется непосредственно не только на государственных служащих, но и на высшее звено руководителей компаний с государственным участием. Так, согласно Закону Французской Республики о прозрачности публичной жизни от 11 октября 2013 г. <1> председатели и руководители публичных учреждений промышленного и торгового характера обязаны ежегодно представлять в Высший орган по прозрачности публичной жизни декларацию о конфликте интересов и имущественном состоянии, которая включает доходы и расходы за отчетный период. Данное требование распространяется и на акционерные общества с мажоритарным участием государства и местных коллективов.

--------------------------------

<1> Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique (rectificatif). URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028266747&fastPos=1&fastReqId=908075337&categorieLien=id&oldAction=rechTexte (дата обращения: 10.04.2017).

В-шестых, еще один пласт составляет законодательство о противодействии отмыванию средств, полученных преступных путем, которое также успешно применяется в отношении доходов, полученных от международной и национальной коррупции. Анализ зарубежного законодательства дает основания для вывода о том, что в последние годы не только государства, принадлежащие к семье общего права, но и страны, традиционно относящиеся к континентальной системе права, используют нормы уголовного, уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства в целях замораживания, ареста и конфискации доходов, полученных от отмывания коррупционных доходов. Роль этих институтов значительно возросла в последние годы, и таким образом межгосударственные границы перестали быть спасательным кругом как для коррумпированных политиков, чьи незаконные доходы в свое время перекочевали в другие страны, так и для представителей организованной преступности. Это в первую очередь связано с тем, что многие государства меняют свое законодательство в данной области в целях его унификации для облегчения дальнейшего использования в поиске, замораживании и конфискации коррупционных доходов. При этом воздействие на формирование европейского законодательства в данной области оказал и продолжает оказывать подход, выработанный в англо-американской теории, повлиявшей, несомненно, и на формулирование стандартов, закрепленных в международных конвенциях и договорах, особенно в части, касающейся использования института гражданской конфискации.

В-седьмых, особое место среди антикоррупционных актов занимает законодательство о защите и поощрении лиц, сообщающих о фактах коррупции, которое в отдельных государствах уже прочно вошло в арсенал мер, направленных на предотвращение коррупции (законы Сарбейнса - Оксли и Додда - Франка США, а также законы Румынии, Республики Корея), а в других только начинает формироваться (Беларусь, Казахстан).

Множественность и комплексность актов. В некоторых странах разрабатывают и принимают специализированные законы, нацеленные на борьбу с коррупцией, а также включают те или иные антикоррупционные положения в другие законы. Например, в России такими специализированными актами являются Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> (с последующими изменениями и дополнениями), N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <2>, N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <3>. В то же время положения, нацеленные на борьбу с коррупцией, содержатся в Уголовном кодексе РФ и еще во многих десятках федеральных законов (например, в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <4> (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <5>, Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <6>, Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <7> и др.), указах Президента Российской Федерации (к примеру, в Указе Президента РФ от 27 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" <8>, Указе Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" <9>, Указе Президента РФ от 8 марта 2015 г. N 120 "О некоторых вопросах противодействия коррупции" <10>, Указе Президента РФ от 15 июля 2015 г. N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" <11> и др.), постановлениях Правительства России (например, в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <12> (вместе с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.

<3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

<4> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

<5> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

<6> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2714.

<7> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.

<8> СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070.

<9> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1671.

<10> СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1506.

<11> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. II). Ст. 4477.

<12> Российская газета. Федеральный выпуск N 5125(46). 2010. 5 марта.

Перечислить все российские правовые акты, в той или иной степени направленные на противодействие коррупции, довольно сложно. Впрочем, Россия в таком подходе не одинока, антикоррупционное законодательство многих государств характеризуется множественностью актов. Е.И. Спектор и А.М. Цирин полагают, что "идея принятия антикоррупционного кодекса или основ законодательства о противодействии коррупции, возглавляющих систему взаимосвязанных нормативных актов и заменяющих прежнее регулирование, приводящих его в единую систему, вряд ли может быть реализована ввиду разнородности общественных отношений, составляющих предмет его регулирования" <1>. Они отмечают, что "для зарубежного законодательства также нехарактерно принятие кодифицированных актов по борьбе с коррупцией" <2>. Тем не менее они полагают, что "консолидация как одно из приоритетных направлений упорядочения и совершенствования российского законодательства, направленное на сведение в единый акт десятков разрозненных нормативных предписаний, позволит решить задачу систематизации антикоррупционного законодательства" <3>.

--------------------------------

<1> Противодействие коррупции: новые вызовы / С.Б. Иванов, Т.Я. Хабриева, Ю.А. Чиханчин и др.; Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2017. С. 109.

<2> Там же. С. 110.

<3> Там же. С. 111.

Вместе с тем обращает на себя внимание издание в ряде государств комплексных актов всеобъемлющего характера, в которых законодатель максимально постарался охватить публичную и частную сферы государственной жизни. К таким комплексным актам относятся итальянские законы - Закон о предотвращении коррупции и борьбе с беззаконием в государственной администрации 2012 г. и Закон о преступлениях против государственного управления, объединениях мафиозного типа и ложной отчетности 2015 г. <1>; словенский Закон о неподкупности и предотвращении коррупции 2011 г. <2> (действует с последующими изменениями <3>); законы государств - участников ЕАЭС - Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. N 305-З "О борьбе с коррупцией" <4>, Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 г. N 410-V ЗРК "О противодействии коррупции" <5> и др.

--------------------------------

<1> Legge n. 190 di 6 novembre 2012. Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalita' nella pubblica amministrazione. (12G0213) // (GU n.265 del 13-11-2012); Legge n. 69 di 27 maggio 2015. Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio. (15G00083) (GU Serie Generale n.124 del 30-5-2015). URL: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2015/05/30/15G00083/sg (дата обращения: 23.06.2017).

<2> Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (uradno precisceno besedilo) (ZIntPK-UPB2) (Ur. l. RS, st. 69/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-A) (Ur. l. RS, st. 26/2011); Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (Ur. l. RS, st. 45/2010).

<3> Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (uradno precisceno besedilo) (ZIntPK-UPB2) (Ur.l. RS, st. 69/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-B) (Ur. l. RS, st. 43/2011); Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprecevanju korupcije (ZIntPK-A) (Ur. l. RS, st. 26/2011); Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije (Ur. l. RS, st. 45/2010).

<4> За исключением мер по реализации предписаний этого Закона (ст. 49) и положений о вступлении его в силу (ст. 50), все иные нормы Закона (ст. 1 - 48) вступили в силу в январе 2016 г. // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь [Сайт]. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=12551&p0=H11500305&p1=1&p5=0.

<5> Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан [Сайт]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000410.

Во Франции 30 марта 2016 г. был опубликован подготовленный Правительством проект нового Закона о прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики <1>. И уже в декабре 2016 г. Закон N 2016-1691 "О прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики" <2> вступил в силу, хотя ряд статей одобренного первоначального проекта в результате осуществления предварительного абстрактного контроля Конституционным Советом <3> был признан не соответствующим Конституции Франции и потому исключен из окончательного текста. Данный Закон предусматривает создание специальной службы, ответственной за предотвращение коррупции и оказание помощи в ее выявлении Французского антикоррупционного агентства (Agence francaise anticorruption) при Министерстве юстиции; создание реестра представителей интересов; защиту и финансирование информаторов (так называемых поднимающих тревогу - lanceurs d'alerte) и пр. Кроме того, Закон вносит изменения в иные законодательные акты (Уголовно-процессуальный кодекс, Финансовый и Валютный кодекс, Кодекс потребителя и пр.). Некоторые положения Закона для введения в действие в полной мере нуждаются в регламентирующих актах, сроки издания которых установлены в самом Законе.

--------------------------------

<1> Projet de loi relatif a la transparence, a la lutte contre la corruption et a la modernisation de la vie economique. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/projets/p13623.asp (дата обращения: 12.10.2016).

<2> Loi n° 2016-1691 du 9 decembre 2016 relative a la transparence, a la lutte contre la corruption et a la modernisation de la vie economique // JORF n°0287 du 10 decembre 2016. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033558528&categorieLien=id (дата обращения: 21.07.2017).

<3> Decision n° 2016-741 DC du 8 decembre 2016. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2016/2016-741-dc/decision-n-2016-741-dc-du-8-decembre-2016.148310.html (дата обращения: 24.07.2017).

гл. I, § 1, "Юридические и организационные антикоррупционные меры: сравнительное исследование" (Автономов А.С., Голованова Н.А., Гриб В.В., Семыкина О.И.) (отв. ред. А.С. Автономов) ("Юрист", 2017) {КонсультантПлюс}