РОТАЦИЯ КАК ИНСТИТУТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Д.В. ХОДУКИН

Ходукин Дмитрий Витальевич, доцент Забайкальского государственного университета (ЗабГУ), кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены семантическое значение термина "ротация", функциональная актуальность этого института в деле противодействия коррупции, проанализированы нормативные акты, которые регулируют механизм ротации в системе военной и гражданской службы, даны отдельные предложения по совершенствованию правового института ротации.

Ключевые слова: ротация, функции и виды ротации, противодействие коррупции, законодательство о ротации в Вооруженных Силах, законодательство о ротации в государственной гражданской службе.

ROTATION AS A CORRUPTION COMBATING INSTITUTION

D.V. Khodukin

Khodukin Dmitry V., Associate Professor of the Transbaikal State University (TSU), Candidate of Legal Sciences.

The article reviews the semantic meaning of the rotation term, the functional relevancy of this institution to corruption combating, analyzes statutory acts regulating the rotation mechanism in the system of the military and civil service, gives separate proposals for improvement of the legal institution of rotation.

Key words: rotation, rotation functions and types, corruption combating, law on rotation in the Armed Forces, laws on rotation in the state civil service.

Во время большой пресс-конференции 14 декабря 2017 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин озвучил предложение о целесообразности введения ротации в правоохранительных органах по аналогии с ротацией кадров в Вооруженных Силах страны. Основной задачей ротации глава государства считает профилактику коррупции <1>. Предложение лидера государства вызвало как исключительно положительную оценку, так и весьма сдержанную и даже негативную. Сторонники первой видят в институте ротации весьма эффективный способ профилактики и борьбы с коррупцией в государственном аппарате, сторонники второй считают, что реализация системы ротации потребует значительных бюджетных затрат при весьма сомнительном антикоррупционном эффекте <2>.

--------------------------------

<1> Президент РФ: В правоохранительной системе можно ввести ротацию кадров. URL: https://rg.ru/2017/12/14/prezident-v-pravoohranitelnoj-sfere-mozhno-vvesti-rotaciiu-kadrov.html (дата обращения: 29.09.2018).

<2> Эксперт: Предлагая ротацию силовиков, Путин меняет систему власти. URL: https://riafan.ru/1007294-ekspert-predlagaya-rotaciyu-silovikov-putin-menyaet-sistemu-vlasti (дата обращения: 28.09.2018).

Институт ротации имеет глубокую историю и различные формы реализации в практике государственного управления <3>. Представляется, что последовательная реализация механизма ротации должностных лиц в системе государственного аппарата может стать весьма справедливым и эффективным средством антикоррупционной политики современной России.

--------------------------------

<3> Усов Е.Г. Формирование системы ротации персонала: Дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2015. С. 11 - 52.

Для лучшего понимания природы ротации необходимо рассмотреть семантическое значение этого термина. Ротация (от лат. rotatio - круговращение) - последовательное, постепенное перемещение элементов какой-либо структуры (например, состава выборного органа) <4>. По мнению Т.Ф. Ефремовой, "ротация - чередование, смена, поочередное пребывание в какой-либо должности" <5>. В свою очередь, кадровая ротация определяется как горизонтальные перемещения работников с одного рабочего места на другое, предпринимаемые с целью ознакомления работников с различными производственными задачами организации <6>.

--------------------------------

<4> Политическая наука: Словарь-справочник / Сост. И.И. Санжаревский. 2010. URL: http://glos.virmk.ru/ (дата обращения: 30.09.2018).

<5> Словарь Ефремовой. URL: http://efremova-online.ru/letter/18/36/ (дата обращения: 30.09.2018).

<6> Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/323715 (дата обращения: 30.09.2018).

В федеральном законодательстве это понятие было введено Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" <7>. В связи с этим в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) появились нормативные положения о ротации гражданских служащих. Практическая реализация этих норм началась с 1 января 2013 г. В конце 2012 г. Министерством труда и социального развития РФ были подготовлены Методические рекомендации по организации ротации федеральных государственных гражданских служащих. В п. 2.2 Методических рекомендаций дано легальное толкование этого понятия: "Под ротацией гражданского служащего понимается предусмотренное служебным контрактом и осуществляемое в соответствии с планом проведения ротации гражданских служащих назначение гражданского служащего на иные должности гражданской службы, включенные в перечень должностей гражданской службы, по которым предусмотрена ротация, в том же или в другом государственном органе" <8>. Таким образом, смысловое и правовое значение понятия "ротация кадров" можно определить как процедуру перемещения работника на новое рабочее место либо на новую должность в той же или в другой организации.

--------------------------------

<7> Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7337.

<8> Методические рекомендации по организации ротации федеральных государственных гражданских служащих. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (дата обращения: 30.09.2018).

Ротацию можно понимать в узком и широком смыслах. В узком смысле ротация - это плановое горизонтальное перемещение работника с одного рабочего места на другое в пределах одной организации без изменения его должностных обязанностей и места постоянного жительства.

В широком смысле ротация - это горизонтальное и вертикальное перемещение работников в пределах организации и ее структурных подразделений как со сменой места жительства работника, так и без нее. Ротацию можно классифицировать по различным критериям. Например: 1) по частоте (скорости) перемещений: годовая, квартальная, помесячная; 2) по траектории движения: кольцевая, когда работник, пройдя ряд должностей за определенный период времени, вновь возвращается на свою прежнюю должность; рокировка, при которой два работника одного уровня меняются местами; 3) по уровню специализации: на другую специальность; на смежную специальность; 4) по целям: для подготовки (стажировки) в должности руководителя; для обмена опытом с другими территориальными подразделениями.

В специальной литературе выделяют как положительные, так и отрицательные черты ротации. По мнению О.Е. Шестаковой, к положительным относят следующие черты: снижение текучести кадров; снижение уровня стрессов, вызываемых монотонностью (рутинностью) работы; ротация позволяет работникам, не увеличивая числа должностей, сменить обстановку, включиться в процесс развития ввиду необходимости адаптации к новым условиям. Отрицательные черты ротации состоят в следующем: падение производительности ввиду длительности периода адаптации людей к новым должностям; необходимы значительные средства для обучения перемещаемых людей, а также реализации самой системы перемещений; при неправильном перемещении могут возникнуть конфликты; никто не будет знать одну свою область так досконально, как при ситуации отсутствия ротаций; при реализации программы перемещений могут возникнуть проблемы, вызванные отказом людей, занимающих "хорошие" должности, перейти на "плохие", и др. <9>.

--------------------------------

<9> Шестакова Е.О. О плюсах и минусах ротации // Служба кадров и персонала. 2013. N 1. С. 24.

В теории менеджмента утвердилась позиция, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет 5 лет, для специалиста - 3 - 5 лет <10>. Эти выводы подтверждаются данными социологического опроса кадрового портала Rabota.ua. Оптимальным сроком работы на одном месте большинство респондентов (56%) считают 3 - 5 лет <11>. Из сказанных общих предварительных замечаний можно сделать два вывода. Во-первых, ротация - это и горизонтальное, и вертикальное перемещение работников в пределах как одной, так и нескольких организаций, как со сменой места жительства работника, так и без нее. Во-вторых, рациональность ротации в производственном секторе и в государственном аппарате обусловлена политическими целями, выводами теории менеджмента, доминирующим общественным мнением.

--------------------------------

<10> Шидов А.Х., Хапов А.Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. N 2. С. 12.

<11> Золотая середина: Какой идеальный срок работы в одной компании. URL: https://ubr.ua/labor-market/ukrainian-labor (дата обращения: 30.09.2018).

Ротация как средство борьбы с коррупцией начинает включаться в Национальный план противодействия коррупции с 2008 г., однако даже в последней редакции плана, утвержденного 1 апреля 2016 г., этот институт детальной конкретизации не получил.

В настоящее время отечественное законодательство о ротации состоит из двух независимых институтов. Первый включает нормы о ротации военнослужащих контрактников, второй - о ротации государственных гражданских служащих. Ротация военнослужащих контрактников регламентируется Приказом Министра обороны РФ от 22 сентября 2014 г. N 696 "Об утверждении Порядка организации и проведения плановой замены военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту" <12> (далее - Приказ) и Инструкцией о ротации офицеров в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Инструкция), которая доведена личному составу указанием статс-секретаря - заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 апреля 2009 г. N 205/2/243. Приказ определяет порядок проведения плановой замены военнослужащих, проходящих службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям с неблагоприятными климатическими и экологическими условиями. Замена контингента, проходящего службу в тяжелых климатических условиях, необходима по физиологическим причинам. Поэтому социальная значимость Приказа бесспорна, однако его нельзя применять к другим видам ротации военнослужащих. Под ротацией офицеров в Инструкции понимается перевод к новому месту службы в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы <13>.

--------------------------------

<12> Приказ Министра обороны РФ от 22 сентября 2014 г. N 696 "Об утверждении Порядка организации и проведения плановой замены военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту" (зарегистрировано в Минюсте РФ 27 октября 2014 г.; регистрационный N 34449) // Российская газета. N 250. 2014. 31 октября.

<13> Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237 (ред. от 27.12.2017) "Вопросы прохождения военной службы" (вместе с "Положением о порядке прохождения военной службы") // СЗ РФ. 1999. N 38. Ст. 4534.

В п. 3 Инструкции установлено три вида ротации: а) со сменой или без смены военно-учетной специальности (далее - ВУС) - профессионально-должностная ротация, которая предусматривает два варианта назначения офицера без перевода его в другую местность; б) со сменой или без смены места военной службы - территориальная ротация, которая предусматривает, что офицер, прослуживший в занимаемой воинской должности установленный для нее срок, назначается на равную, высшую или низшую воинскую должность с той же (родственной или по которой у него имеется необходимая подготовка) ВУС, но со сменой климатических (экологических) условий или с назначением в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации; в) со сменой (без смены) ВУС - смешанная (комбинированная) ротация, которая предусматривает назначение офицеров на равные, высшие или низшие воинские должности со сменой ВУС и с переводом в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Детальный критический анализ действующей инструкции о ротации офицеров провел А.М. Терехин <14>. На наш взгляд, исследователь затронул три главные и логически связанные проблемы института ротации, которые отражаются как в военном, так и гражданском законодательстве. Первое - отсутствие в современном российском законодательстве нормативного определения понятия "ротация". Второе - произвольное понимание и применение этого института, в частности несостоятельность Инструкции о ротации на должности с другой ВУС (не родственной или по которой у военнослужащего не имеется необходимой подготовки). Любое движение (перемещение кадров) нельзя называть ротацией. Необоснованно считать ротацией назначение военнослужащих на воинские должности в порядке продвижения по службе без перевода их к новому месту военной службы (это классическое продвижение по службе). Третье - материальной основой ротации является наличие жилищных и социально-бытовых условий для служащего и членов его семьи. У служащего, подвергающегося ротации и не обеспеченного достойным жильем по новому месту службы, не будет положительной мотивации для прохождения службы.

--------------------------------

<14> Терехин А.М. Ротация военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации: сущность, правовые проблемы, принципы // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2009. N 8. С. 16.

В силу очевидности жилищного вопроса для процедуры ротации Правительством РФ 27 октября 2012 г. было принято специальное Постановление <15>. В документе установлено, что служебное жилое помещение предоставляется гражданскому служащему для временного проживания с даты заключения срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации на период его действия. Служебное жилое помещение предоставляется в виде отдельной квартиры (жилого дома), которая должна отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства. Служебное жилое помещение предоставляется гражданскому служащему исходя из норматива общей площади жилого помещения (далее - норматив) в размере 33 кв. м общей площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданского служащего, 42 кв. м общей площади жилого помещения на семью, состоящую из 2 человек, и 18 кв. м общей площади жилого помещения на каждого члена семьи, состоящей из трех и более человек. При отсутствии у федерального государственного органа служебных жилых помещений гражданскому служащему возмещаются расходы на наем (поднаем) жилого помещения начиная с даты заключения срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации и на период его действия. Порядок расчета размера компенсации за наем жилья установлен Приказом Минтруда России от 21 декабря 2012 г. N 616н <16>. Однако фактическое исполнение этих подзаконных актов вызывает много вопросов по причинам отсутствия соответствующего требованиям законодательства служебного жилого фонда в разных административных единицах, невозможность найма благоустроенного жилья (в силу его фактического отсутствия), невыделение в необходимом объеме бюджетного финансирования по данной статье.

--------------------------------

<15> Постановление Правительства РФ от 27 октября 2012 г. N 1103 "Об обеспечении федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и о возмещении указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения" (вместе с "Правилами обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и возмещения указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения") // СЗ РФ. 2012. N 45. Ст. 6241.

<16> Приказ Минтруда России от 21 декабря 2012 г. N 616н (в ред. от 15.05.2015) "Об утверждении методики определения предельной стоимости найма (поднайма) 1 кв. метра общей площади жилого помещения, применяемой для расчета размера возмещения расходов на наем (поднаем) жилого помещения федеральным государственным гражданским служащим, назначенным в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте России 19 февраля 2013 г.; регистрационный N 27201) // Российская газета. 2013. 1 марта.

На наш взгляд, для разрешения названных проблем необходимо внести ряд существенных изменений в действующее законодательство. Правовое содержание ротации всегда связано с переводом служащего на постоянную работу в другую местность, однако в соответствии со ст. 72 Трудового кодекса РФ в системной связи со ст. 28 Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" перевод на другую постоянную работу в той же организации по инициативе работодателя, на иную должность в другом государственном органе либо перевод гражданского служащего в другую местность допускается только с письменного согласия служащего. В связи с этим в Трудовой кодекс РФ следует ввести общую норму об обязательности ротации для лиц, замещающих должности государственной службы. Для отграничения ротации от других видов перевода следует дать четкое императивное определение этого понятия в федеральном кодексе и сопроводить эту дефиницию бланкетной отсылкой о том, что порядок ротации регулируется законодательством о военной и гражданской службе. Причем главным признаком ротации в системе государственной службы, по нашему мнению, следует считать территориальную смену места службы. Именно территориальный признак позволит отграничить ротацию от других переводов и не позволит выдавать за ротацию все возможные формальные передвижения кадров в рамках одного органа власти или даже нескольких, но расположенных в одной административной единице. Поэтому в системе федеральных органов государственной власти, как центральных, так и территориальных, ротацией может считаться только перемещение лица в пределах одной группы должностей в другой субъект Российской Федерации или в другую административно-территориальную единицу (за исключением городских районов). Процедура ротации должна быть распространена на категорию государственных должностей "руководители", а также охватывать категории "помощники" и "специалисты".

В системе органов власти следует составлять перспективный план ротации на очередной календарный год. Включение в план ротации на очередной год должно проходить открыто, гласно, с рассмотрением кандидатур на заседаниях аттестационных комиссий с обязательным участием государственного служащего, которого включают в план ротации.

План проведения ротации должен утверждаться руководителем органа государственной власти только при наличии обязательного раздела о жилищном и социально-бытовом обеспечении служащего и членов семьи на период занятия должности в порядке ротации. Последнее условие потребует серьезного анализа со стороны кадровых подразделений и капитальных затрат по строительству и ремонту служебного жилого фонда, но без выполнения этого условия ротация обречена на саботаж. Представляется, что внедрение этих предложений позволит сделать ротацию по-настоящему эффективным средством противодействия коррупции и создаст действенный механизм обмена опытом между органами власти. По нашему мнению, институт ротации в перспективе необходимо распространять и на судебную власть с учетом специфики работы этой системы.

Литература

1. Политическая наука: Словарь-справочник / Сост. И.И. Санжаревский. М., 2010. 988 с.

2. Терехин А.М. Ротация военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации: сущность, правовые проблемы, принципы / А.М. Терехин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2009. N 8. С. 42 - 51.

3. Усов Е.Г. Формирование системы ротации персонала: Дис. ... канд. экон. наук / Е.Г. Усов. Иркутск, 2015. 218 с.

4. Шестакова Е.О. О плюсах и минусах ротации / Е.О. Шестакова // Служба кадров и персонала. 2013. N 1. С. 16 - 19.

5. Шидов А.Х., Хапов А.Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой / А.Х. Шидов, А.Б. Хапов // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. N 2. С. 12.

References

1. Politicheskaya nauka: Slovar-spravochnik [Political Science: dictionary and reference book] / Sost. I.I. Sanzharevskiy. Moskva - Compiled by I.I. Sanzharevskiy. Moscow, 2010. 988 s.

2. Terekhin A.M. Rotatsiya voennosluzhaschikh v Vooruzhenny'kh Silakh Rossiyskoy Federatsii: suschnost, pravovy'e problemy', printsipy' [Rotation of Military Servicemen in the Armed Forces of the Russian Federation: the Essence, Legal Issues, Principles] / A.M. Terekhin // Pravo v Vooruzhenny'kh Silakh - Voenno-pravovoe obozrenie - Law in the Armed Forces - Military Law Overview. 2009. N 8. S. 42 - 51.

3. Usov E.G. Formirovanie sistemy' rotatsii personala: Dis. ... kand. ekon. nauk [Establishment of the Personnel Rotation System: thesis of... Candidate of Economic Sciences] / E.G. Usov. Irkutsk - Irkutsk, 2015. 218 s.

4. Shestakova E.O. O plyusakh i minusakh rotatsii [On Advantages and Disadvantages of Rotation] / E.O. Shestakova // Sluzhba kadrov i personala - Human Resource Service. 2013. N 1. S. 16 - 19.

5. Shidov A.Kh., Khapov A.B. Rotatsiya kadrov kak element sistemy' upravleniya delovoy kareroy [Personnel Rotation as an Element of the Business Career Management System] / A.Kh. Shidov, A.B. Khapov // Menedzhment v Rossii i za rubezhom - Management in Russia and Abroad. 2003. N 2. S. 12.