ЗАПРЕТЫ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ КАК НАПРАВЛЕНИЕ

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ: КРАТКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА

И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

Н.Г. ШУРУХНОВ

Шурухнов Николай Григорьевич, главный научный сотрудник НИЦ-3 Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний (ФКУ НИИ ФСИН России), доктор юридических наук, профессор.

В статье обозначается сущность коррупции, приводятся запреты, предупреждающие коррупционное поведение государственных служащих, установленные Указом Александра III от 3 декабря 1884 г. Излагаются отдельные ограничения, определенные Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ для обозначенных субъектов.

Ключевые слова: коррупция, Указ, правовая норма, положение, государственная служба, государственный служащий, субъект, должность, звание, чин, правовой статус, запреты, федеральный закон, счета, ценные бумаги, вклады.

Prohibitions for State Servants as a Corruption Prevention Area: A Brief Retrospective View and the Modern Status

N.G. Shurukhnov

Shurukhnov Nikolay G., Chief Research Scientist of Research Center No. 3 of the Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, LL.D., Professor.

The article defines the essence of corruption, lists prohibitions preventing corrupt behavior of public officers introduced by the Order of Alexander III of December 3, 1884. The author describes some restrictions imposed on the mentioned subjects by Federal Law No. 79-ФЗ of July 27, 2004, On the State Civil Service in the Russian Federation.

Key words: corruption, Order, legal regulation, provision, state service, public officer, subject, position, rank, class, legal status, prohibitions, federal law, accounts, securities, deposits.

Если внимательно анализировать детерминанты коррупции, обращаясь к историческим исследованиям, нормативным правовым актам, призванным оказывать противодействие этому явлению, то можно сделать неутешительный вывод о том, что коррупция порождена человеческой сущностью, образно говоря, возникла "на второй день после появления человека, который и являлся ее родоначальником". Она обозначала свое присутствие на всех этапах становления и развития любой государственности. Предшественники и современники делают обоснованный вывод о том, что интенсивность коррупции и, как следствие, сопротивление ее существованию возрастают в периоды, предшествующие и сопровождающие смену общественно-экономических формаций. В это время наиболее наглядна двухсторонняя связь между коррупцией и порождающими ее детерминантами. К сожалению, Россия в этом не является исключением.

Проведенный анализ данных о коррупции в системе государственной службы позволяет говорить о трех ведущих детерминантах: 1) состояние государственной службы (ее система, иерархия, штатная численность); 2) особенности государственной кадровой политики (виды, образовательная и профессиональная подготовка, стимулы, денежное содержание государственных служащих, предоставляемые льготы, преференции); 3) личностные свойства государственных служащих (этико-правовые качества, вежливое и внимательное отношение к гражданам, исполнение составляющих регламента) <1>.

--------------------------------

<1> Кушниренко С.П., Пристансков В.Д. Коррупция и ее преступные проявления: особенности уголовного преследования. Криминологический и криминалистический аспекты исследования, обзор судебно-следственной практики. СПб.: Специальная литература, 2004. С. 27 - 33.

Следует подчеркнуть, что коррупция в системе государственной службы имеет особую питательную среду, является наглядной, остро воспринимаемой в обществе, требующей воздействия комплекса мер, в том числе принятия специального законодательства, выработки правил деятельности и этики поведения служащих. Приведенные суждения подтверждают существовавшие законодательные акты Российской империи и современная нормативно-правовая база, регламентирующая правовое положение государственных служащих. Предметами нашего краткого сравнительно-правового исследования являются: отдельные положения Указа от 3 декабря 1884 г. "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных Товариществах и Компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях" <2> и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

--------------------------------

<2> Полное собрание законовъ Россiйской Империи. Собранiе третiе. Томъ IV. 1884. Отъ N 1934-2642 и Дополненiя. Санктпетербургъ, 1887. С. 541 - 543.

Указом Александра III были утверждены Правила (с одноименным названием), проект которых вносился Главноуправляющим Кодификационным Отделом в Комитетом Министров. Они включали 12 статей, регламентировавших отдельные запреты для определенных категорий (по нашему мнению, их было 8) государственных служащих, и устанавливали для них специальный (усеченный) правовой статус.

В преамбуле представляемого нами законодательного акта говорилось о целесообразности совершенствования законов о государственной службе для усиления ее авторитета, обеспечения достоинства самих служащих. Главноуправляющему Кодификационным Отделом при Государственном Совете давалось поручение о разработке проекта постановления, в котором содержалась бы регламентация совмещения государственной службы с другими направлениями деятельности. На Правительствующий сенат возлагалась подготовка необходимого распоряжения <3>.

--------------------------------

<3> На подлинном экземпляре Собственною Его Императорского Величества рукою подписано: "АЛЕКСАНДРЪ", а далее шло словосочетание: "Быть по сему".

Документ (ст. ст. 2, 3) содержал запреты для лиц, пребывающих в высших должностях и званиях государственной службы, состоящих в первых трех классах <4> и в придворных чинах, на учреждение и работу:

а) в железнодорожных, пароходных, страховых, торговых, промышленных Товариществах и Комиссиях на акциях;

б) общественных и частных кредитных установлениях.

--------------------------------

<4> Основная масса придворных званий оказалась в I - III классах, приравнивалась к генеральским и назначалась непосредственно императором.

Пункты "а" и "б" содержали исключения, которые распространялись на организации, занимающиеся обработкой сельскохозяйственной продукции и эксплуатацией минеральных богатств в имениях, принадлежащих конкретным собственникам, а также на кредитные объединения с благотворительной целью, сельские ссудо-сберегательные товарищества, кассы чиновников и обществ потребителей.

Приведенные запреты распространялись на членов Военного Совета и Адмиралтейств-Совета, начальников главных военных штабов, главных и отдельных управлений, членов комитетов военных ведомств; обер-прокуроров Правительствующего Сената и их товарищей; руководителей департаментов и канцелярий министерств; начальников главных управлений, управляющих правительственными кредитными организациями и их товарищей; губернаторов, начальников областей и градоначальников; председателей и членов судебных мест различных ведомств; прокуроров и их товарищей, состоявших на службе в различных ведомствах; военнослужащих, пребывавших в определенных чинах.

Определив основных субъектов государственной службы, анализируемый циркуляр в ст. 3 указывал на дополнительную категорию должностей (без персонификации), перечисленных в особых списках, составляемых министерствами и главными управлениями, которые по представлению Комитета Министров утверждались Высочайшей властью.

Статья 4 Правил конкретизировала положения ст. ст. 2 и 3 и содержала запрет перечисленным субъектам исполнять обязанности поверенного, других представителей и даже осуществлять временные поручения, относящиеся к деятельности организаций, которые были предметом регулирования указанного циркуляра.

Следует сказать о том, что рассматриваемый нормативный акт закреплял и специфику правового статуса лиц, состоявших на государственной службе в других должностях (кроме перечисленных в ст. ст. 1 - 3) или состоявших по найму в штатах правительственных установлений, и регламентировал процедуру реализации соответствующего запрета. В частности, если субъекты, на которых мы акцентировали внимание, принимали участие в учредительстве указанных Товариществ, Компаний и кредитных установлений, занимали должности или исполняли какие-либо обязанности, то они были обязаны информировать об этом свое начальство. При этом делать это немедленно и в письменной форме. В тех случаях, когда руководство приходило к выводу, что работа подчиненного будет иметь вредные последствия для государственной службы, то учредительство или участие в указанной деятельности подлежало запрету (ст. 5).

Ограничения, установленные Правилами, не распространялись на деятельность лиц, которые: а) исполняли (временно) обязанности в ревизионных комиссиях указанных организаций, если это не было связано с компенсацией деньгами или получением имущественного вознаграждения; б) принимали участие в общих собраниях Товариществ, Компаний и кредитных обществ (ст. 6).

По своему содержанию оригинальной была ст. 7 анализируемого циркуляра. Апплицируя ее на содержание сегодняшних нормативных правовых актов, можно сказать, что она была направлена на предупреждение конфликта интересов государственных служащих, так как в ней содержалось два предписания начальству:

первое - следить за тем, чтобы занятие государственными служащими или лицами, состоящими по найму в штате правительственных установлений частных должностей: а) не входило в противоречие со служебными направлениями деятельности, б) не причиняло вреда служебным интересам, в) не препятствовало исполнению функциональных обязанностей;

второе - не допускать, чтобы служащие занимали должности в таких Товариществах, Комиссиях и кредитных установлениях, хозяйственно-финансовые дела которых были связаны с ведомством или присутственным местом, где они состояли на службе. Должностным лицам предписывалось не принимать участия в решении вопросов, касающихся тех организаций, в которых они заняты или состоят учредителями (ст. 8).

В случаях, когда установленные запреты нарушались служащими, они были обязаны оставить службу и сложить присвоенное им звание. При этом им самим предоставлялась возможность решения этого вопроса, для чего устанавливался трехмесячный срок. Если же в указанный промежуток времени лицо не подавало соответствующего прошения, то оно в принудительном порядке подлежало увольнению со службы.

Правовые нормы анализируемого акта были ориентированы и на другие жизненные ситуации. Так, если государственные служащие были избраны в указанные Товарищества, Компании до вступления в силу данных Правил и эти должности оказывались несовместимы с их положением на государственной службе, то им разрешалось сохранить за собой места, но только до даты первого общего собрания, которое будет проводить выборы на эту должность (ст. 10).

Правила имели действие не только по кругу лиц, но и по времени и в пространстве. В статье 11 указывалось, что их юрисдикция распространяется на Товарищества, Компании и установления, образованные как в России, так и за рубежом, при условии, что их деятельность распространяется на пределы Империи.

Статья 12 Правил определяла субъектов, на которых они не распространялись, юрисдикция которых определялась особыми постановлениями. В ней говорилось: "Действия правил, изложенных в статьях 2 - 11, не распространяются на порядок временного увольнения от занимаемых должностей и вообще от исполнения обязанностей по государственной службе инженеров, техников, моряков и других специалистов для занятия в общественных и частных предприятиях".

Для целей сравнительно-правового исследования приведем отдельные запреты, связанные с современной государственной службой в Российской Федерации <5>. Сразу скажем, что они значительно расширены, конкретизированы, распространены на более широкий круг в сравнении с тем, что устанавливался Правилами, утвержденными Указом Александра III.

--------------------------------

<5> Речь идет о запретах, преимущественно предусмотренных Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

Современному гражданскому служащему запрещается состоять в штате гражданской службы при избрании (назначении) его на государственную должность <6>, на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в структуре профсоюза (это распространяется и на выборное подразделение, созданное в государственном органе).

--------------------------------

<6> Исключением является случай, установленный ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Гражданские служащие не могут: заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе с использованием доверенных лиц); участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией <7>; представлять дела третьих лиц в государственном органе, в котором они замещают должность гражданской службы (если иное не предусмотрено федеральными законами).

--------------------------------

<7> Законодатель делает множество разнохарактерных исключений (исключений на исключения). Они относятся: к характеру деятельности в партии (политической), союзе (профессиональном), организации (некоммерческой); правовому основанию (акт Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации); принадлежности представляемого интереса (Российской Федерации или субъекта РФ); вида собственности (федеральная, региональная).

Обозначенным нами субъектам воспрещается выезжать за пределы территории Российской Федерации для исполнения должностных обязанностей, используя средства физических и юридических лиц. Законом предусмотрены исключения, которые относятся к выездам в служебные командировки, основанием которых служат договоры государственных органов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований с соответствующими органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.

Указанные служащие не имеют право: прекращать исполнение должностных обязанностей для того, чтобы стать субъектом урегулирования служебного спора; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иностранных некоммерческих неправительственных органов, организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений <8>; заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства без письменного разрешения представителя нанимателя (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации).

--------------------------------

<8> Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

На гражданского служащего, его супругу (супруга) и несовершеннолетних детей распространяется запрет на открытие и пользование счетами (вкладами), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владение и пользование иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом<9>.

--------------------------------

<9> См.: О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 22.12.2014, 03.11.2015, 28.11.2015, 28.12.2016, 06.02.2019, 01.05.2019).

В ситуациях, когда владение ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с нормами гражданского законодательства.

В качестве подведения итогов еще раз обратим внимание, что приведенные положения Федерального закона имеют принципиальные отличия от тех, что содержались в Указе Александра III. Это относится и к тем, которые мы будем перечислять. В соответствии с ФЗ N 79 современный гражданин, уволенный (по любым основаниям) с гражданской службы, не вправе разглашать, а равно использовать для интересов организаций, физических лиц конфиденциальную информацию или сведения, относящиеся к категории служебных, ставшие ему известными при исполнении должностных обязанностей.

Бывший государственный служащий, занимавший должность, включенную в специальный перечень (в течение двух лет после увольнения с гражданской службы), не вправе без согласия соответствующей комиссии <10> работать по трудовому или оказывать услуги по гражданско-правовому договорам. Это ограничение распространяется на случаи, когда отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности гражданского служащего. Согласие комиссии, компетентной в этих вопросах (соответствие требований к служебному поведению, урегулированию конфликтов интересов), дается в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

--------------------------------

<10> Имеется в виду комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Литература

1. Кушниренко С.П. Коррупция и ее преступные проявления: особенности уголовного преследования. Криминологический и криминалистический аспекты исследования, обзор судебно-следственной практики: практическое пособие / С.П. Кушниренко, В.Д. Пристансков. Санкт-Петербург: Специальная литература, 2004. 221 с.