КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ЗАКУПОК:

ПРОБЛЕМЫ В ПРАКТИКЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

О.В. КЛИМОВА

Климова Ольга Валериевна, прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Амурской области.

В статье приводится практика выявленных прокуратурой Амурской области нарушений в сфере закупочной деятельности при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Рассмотрены проблемы, возникающие в практике правоприменения, связанные с коллизиями и пробелами законодательства.

Ключевые слова: конфликт интересов, личная заинтересованность, закупки, противодействие коррупции, проблемы правового регулирования.

Conflict of Interests in the Sphere of Procurement: Challenges in Law Enforcement

O.V. Klimova

Klimova Olga Valeriyevna, Procurator, Department of the procurator's Office, supervision over the execution of the rule of law relating to anti-corruption measures, the Procurator's Office of the Amur region.

The article tells of the anti-corruption supervisory practices of the Amur regional Procurator's Office in revealing procurement related offences. It highlights specific problems relating to the law enforcement measures and conflict of laws and deficiencies in relevant legislation.

Key words: conflict of interests, personal interest, procurement, anti-corruption measures, legal regulation.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" при определении основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции отдельно выделен вопрос обеспечения добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

В числе приоритетных задач, на решение которых направлены мероприятия, предусмотренные Национальным планом противодействия коррупции на 2018 - 2020 г., - совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Одним из ключевых инструментов предупреждения коррупции является предотвращение и урегулирование конфликта интересов, в том числе в закупочной сфере, как наиболее подверженной коррупционным рискам.

Выявляемые органами прокуратуры Амурской области факты наличия конфликта интересов при совершении государственных и муниципальных закупок, как правило, обусловлены заключением контрактов (договоров) с близкими родственниками (супругами, родителями, детьми) руководителей заказчика, в отдельных случаях - членов закупочной комиссии.

Например, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Амурской области в аппарате губернатора области и правительства области, выявлены нарушения, связанные с наличием конфликта интересов в действиях пресс-секретаря губернатора области, которая, будучи заместителем председателя аукционной комиссии, трижды принимала участие в процедуре рассмотрения заявок, где единственным участником выступала коммерческая организация, соучредителем которой она же и является.

Доля участия в организации до торгов передана ею в доверительное управление, вместе с тем доверительным управляющим был ее сын.

В свою очередь, непринятие со стороны гражданской служащей мер по недопущению возможности возникновения конфликта интересов при приведенных обстоятельствах не отвечает требованиям Закона N 273-ФЗ и Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ст. 31, 39), который также содержит положения, направленные на предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Вместе с тем обращает на себя внимание различный подход в определении понятия "конфликта интересов" в приведенных законах. Если в рассмотренном выше примере вопросов в их применении не возникло в связи с конфликтом интересов, обусловленным близкими родственными отношениями между гражданским служащим (членом закупочной комиссии) и участником закупки (здесь есть конфликт интересов с позиции каждого из законов), то в отдельных случаях возникают споры, в том числе и судебные, при оценке действий должностных лиц на предмет соблюдения антикоррупционных требований.

Круг лиц, одновременное участие которых при осуществлении закупок свидетельствует о конфликте интересов, определяется в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона N 44-ФЗ. Конфликт интересов возникает в случае, если руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика, контрактный управляющий являются супругами либо близкими родственниками участников закупки, к которым отнесены физические лица, являющиеся выгодоприобретателями, органами управления юридических лиц - участников закупки.

Исходя из положений ч. 22 ст. 34 Закона N 44-ФЗ контракт может быть признан судом недействительным, в том числе по требованию контрольного органа в сфере закупок, если будет установлена личная заинтересованность руководителя заказчика, члена комиссии по осуществлению закупок, руководителя контрактной службы заказчика, контрактного управляющего в заключении и исполнении контракта. Такая заинтересованность заключается в возможности получения указанными должностными лицами заказчика доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, или услуг имущественного характера, а также иной выгоды для себя или третьих лиц (перечень третьих лиц не конкретизирован).

Также Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г.) разъяснил, что конфликт интересов может иметь место не только в отношении руководителей, указанных в п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона N 44-ФЗ, но и в отношении должностных лиц (в частности, заместителей), непосредственно участвующих в осуществлении закупки и полномочия которых являются тождественными по функциональным обязанностям полномочиям руководителя, позволяют влиять на процедуру закупки и результат ее проведения.

Определяющий фактор в этом случае - их возможность в силу имеющихся полномочий оказывать влияние на процедуру закупки и ее результат.

В обоснование своей позиции Суд обратился к принципам контрактной системы в сфере закупок, закрепленным в ст. 6 Закона N 44-ФЗ, направленным на обеспечение гласности и прозрачности осуществления государственных и муниципальных закупок, предотвращение коррупции и недопущение ограничения конкуренции.

При этом Закон N 273-ФЗ, определяя в ст. 10 понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность", связывает наличие ситуации конфликта интересов не только с близким родством, но и свойством, а также имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Круг лиц, подпадающих под область личной заинтересованности государственных, муниципальных служащих и иной категории лиц, которая определена Законом N 273-ФЗ, значительно шире предусмотренного ст. 3 Закона N 44-ФЗ. В частности, к числу таковых отнесены как сами служащие, так и члены их семей, причем не только родители, супруги, дети, братья, сестры самого служащего, но и братья, сестры, родители и дети их супругов, а также граждане и организации, с которыми служащий и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Однако отдельные категории организаций не обязаны при разработке соответствующих регулятивных мер основываться на определении понятия "конфликт интересов", закрепленного в Законе N 273-ФЗ. Вместе с тем Минтруда России рекомендует, чтобы вводимые ими определения понятий "личная заинтересованность" и "конфликт интересов" не противоречили общим основам, заложенным в соответствующих определениях Закона N 273-ФЗ <1>.

--------------------------------

<1> Методические рекомендации Минтруда России по проведению в федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных внебюджетных фондах и иных организациях, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", работы, направленной на выявление личной заинтересованности государственных и муниципальных служащих, работников при осуществлении таких закупок, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Например, к указанной категории организаций можно отнести государственные учреждения региона, которые самостоятельно разрабатывают и принимают меры, направленные на предотвращение и урегулирование конфликта интересов, при этом такие организации также могут выступать в качестве заказчиков в рамках Закона N 44-ФЗ. В результате на практике возможен неоднозначный подход при определении наличия в действиях кого-либо из работников конфликта интересов при осуществлении закупочной деятельности.

В рамках проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции Свободненской городской прокуратурой выявлены нарушения, обусловленные наличием конфликта интересов в действиях главы сельсовета в связи с непринятием мер по предупреждению и урегулированию конфликта интересов при заключении муниципальных контрактов (договоров) с лицами, которые подпадают под требования Закона N 273-ФЗ (супруг сестры и племянник). Давая оценку действиям главы сельсовета, заключившей такие контракты (договоры), прокурор принял во внимание требования Закона N 273-ФЗ, в том числе возлагающие на эту категорию лиц соответствующие антикоррупционные обязанности по предупреждению и урегулированию конфликта интересов.

По указанному факту городской прокурор внес в представительный орган местного самоуправления представление в том числе с требованием прекратить полномочия главы сельсовета, поскольку в соответствии с действующим законодательством неисполнение выборным должностным лицом местного самоуправления обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов влечет досрочное прекращение его полномочий.

В результате отказа в удовлетворении требований, изложенных в представлении, прокурор обратился в суд с соответствующим заявлением, которое было удовлетворено, а решение представительного органа, принятое по итогам рассмотрения представления, признано незаконным.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции решение городского суда отменил, принято новое решение - об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Судебной коллегией отмечено, что указанные в представлении прокурора лица (супруг сестры главы сельсовета и племянник) не являются близкими родственниками главы сельсовета, степень их родства не охватывается категориями, предусмотренными ч. 2 ст. 10 Закона N 273-ФЗ, в связи с чем конфликта интересов, влекущего досрочное прекращение полномочий должностного лица органа местного самоуправления, допущено не было.

При этом акцентировано внимание на положениях ст. 31 Закона N 44-ФЗ, которая предусматривает, что под конфликтом интересов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд понимается наличие между участником закупки и заказчиком брачных или близких родственных отношений.

В то же время из Обзора практики правоприменения в сфере конфликта интересов Минтруда России, подготовленного по итогам обобщения результатов мониторинга применения мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в государственных и муниципальных органах, Центральном банке РФ, иных организациях, на работников которых распространяются положения статей Закона N 273-ФЗ, следует, что при оценке ситуации на предмет наличия конфликта интересов в действиях таких лиц, в том числе и когда вопрос касается закупочной деятельности в рамках Закона N 44-ФЗ, определяющими являются соответствующие положения Закона N 273-ФЗ.

Такой вывод можно сделать из примера, приведенного в Обзоре, о наличии конфликта интересов в действиях начальника отдела органа исполнительной власти субъекта Федерации, согласовавшего (без направления в установленном порядке уведомления о личной заинтересованности) документы, на основании которых осуществлялись приемка и оплата работ по договору. Исполнителем по договору выступила организация во главе с бывшей супругой указанного лица, с которой они продолжают вместе проживать в одном жилом помещении, ведут совместное хозяйство, воспитывают несовершеннолетних детей, что свидетельствует о наличии между ними близких отношений. С учетом решения комиссии представителем нанимателя начальник отдела уволен в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения (исходя из наименования должности лицо имело статус государственного гражданского служащего).

Таким образом, в этом случае установлено наличие конфликта интересов при отсутствии брачных или близких родственных отношений.

В настоящее время также есть определенные проблемы в правовом регулировании конфликта интересов при совершении закупок в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", под действие которого подпадает немало организаций, осуществляющих свою закупочную деятельность на территории региона.

Целями регулирования Закона N 223-ФЗ среди прочего являются предотвращение коррупции и других злоупотреблений, вместе с тем положений, направленных на предупреждение конфликта интересов, этот Закон не содержит.

ФАС России рекомендовано заказчикам установить в положении о закупке, а также иных нормативных актах заказчика требования об отсутствии у лиц, принимающих значимые решения при проведении закупок (сотрудники заказчика, организатор закупок, инициатор закупок, члены комиссий), личной или иной заинтересованности в результате проведенной закупки <2>.

--------------------------------

<2> Стандарт осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц (утв. ФАС России).

Также внимание этому вопросу Минтруда России уделило в Методических рекомендациях по проведению в федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, государственных внебюджетных фондах и иных организациях, осуществляющих закупки в соответствии с Законами N 44-ФЗ и 223-ФЗ, работы, направленной на выявление личной заинтересованности государственных и муниципальных служащих, работников при осуществлении таких закупок, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Заказчикам рекомендовано в первую очередь разработать отдельное положение о предотвращении и урегулировании конфликта интересов и утвердить его либо в качестве приложения к антикоррупционной политике организации, либо в качестве отдельного локального нормативного акта.

Вместе с тем, как свидетельствует надзорная практика прокуратуры Амурской области, отсутствие единого подхода влечет неоднозначное толкование законодательства со стороны организаций, выступающих заказчиками в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Встречаются противоречия в рамках одной организации в формулировании понятий "конфликт интересов", "личная заинтересованность", при определении категорий, которые образуют личную заинтересованность работника, и т.д.

Например, прокуратурой области проведена проверка в государственном автономном учреждении здравоохранения "Амурский областной онкологический диспансер", где локальные акты, принятые в том числе в целях реализации требований Закона N 273-ФЗ, содержат один понятийный аппарат (критерии определения личной заинтересованности), а Положение о закупке, которое в силу Закона N 223-ФЗ утверждается наблюдательным советом такого учреждения (министерство здравоохранения региона), - другой. По требованию прокуратуры противоречия в документах учреждения здравоохранения устранены.

Отсутствие в действующем законодательстве унифицированного подхода в определении личной заинтересованности, конфликта интересов, процедуры их предупреждения и урегулирования, имеющиеся споры влияют на эффективность реализации мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение недобросовестных действий участников закупочной деятельности, оказывающих воздействие на процесс осуществления закупки и ее результат.

Подписано в печать

27.05.2021