Рост коррупции все более остро обсуждается в различных аспектах. Пришло осознание, что коррупция тесно коррелирует с неэффективностью государственного управления, установившимися правоотношениями, коренным изменением общественных отношений, в конечном счете - со сменой системы ценностей. Коррупция, с одной стороны, порождается этими факторами, с другой стороны - усугубляет их.

 В российском общественном сознании отчетливо укоренилась уверенность в неистребимости коррупции как неотъемлемой спутницы "вечных" чиновников и бюрократии. По оценкам экспертов, масштабы коррупции в России достигли 13% ВВП и продолжают расти. Исследованиями установлено лидерство на рынке коррупции исполнительной власти, доля которой в общем "коррупционном пироге" составляет почти 99%.

Вспомним, что еще в ноябре 2003 г. В.В. Путин, бывший тогда Президентом РФ, создал специальный консультативный орган при Президенте РФ - Совет по борьбе с коррупцией. Определяя в своем выступлении на заседании этого Совета ключевые направления деятельности новой структуры, В.В. Путин отметил тесную связь коррупции со злоупотреблением властью в различных формах. Эти злоупотребления имеют место практически на всех уровнях власти. Отметим, что поставленные тогда задачи остаются актуальными и сегодня, поскольку деятельность по снижению и предотвращению коррупции - этого масштабного и многоликого антиобщественного явления - не может ограничиться набором каких-то акций, кампаний, а должна стать системной и систематической работой на всех уровнях и во всех сферах социума.

Подтверждением этому является и пристальное внимание к проблеме коррупции нынешнего Президента РФ Д.А. Медведева, выделившего борьбу с ней в органах власти в специальную национальную программу.

Итак, можно считать доказанным: огромный процент коррупционного поля содержится в деятельности органов власти, где циркулируют огромные бюджетные средства. Таким образом, уровень коррупции в стране непосредственно связан с эффективностью (или неэффективностью) расходования бюджетных ресурсов на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном. И коррупционеры "присасываются" к каналу бюджетного финансирования именно там, где по различным причинам (правовым, управленческим, нравственным) возникает возможность использования ресурсов страны, не подкрепленного социально значимыми результатами.

Мы можем утверждать, что именно сфера управленческой деятельности содержит огромные резервы для предотвращения коррупции. Подчеркнем, именно предотвращения, а не борьбы с ней. Необходимы более совершенные управленческие механизмы, при которых в управленческой деятельности устраняются коренные причины, порождающие коррупцию, разрушается управленческое ядро коррупции.

 

Измеримый результат или лозунги?

 

Практическую основу управленческих механизмов составляет, на наш взгляд, следующая триада, являющаяся базой эффективного управления: цель - система действий - ресурсы. Если грамотно задействовать указанные компоненты триады, можно обеспечить и получение ожидаемых социальных преобразований, и эффективный контроль достигаемых результатов.

Именно поставленная цель определяет ожидаемое (желаемое) состояние общественных отношений, подвергаемых изменениям управленческими усилиями определенной властной структуры. И именно целеполагание является ключевым фактором при построении эффективной, а главное - адекватной стратегии социальных преобразований. С позиций практической реализации социальных реформ можно уверенно утверждать, что необходимым условием достижения требуемого социально значимого результата является четкое формулирование целей. И это утверждение справедливо для управленческой деятельности и федеральной, и региональной, и муниципальной власти.

Грамотная формулировка цели подразумевает, в первую очередь, что цель и понимается, и формулируется как четко обозначенный ожидаемый, а затем и достигаемый результат. Ключевое слово здесь - результат. Результат - это новое, измененное состояние объекта приложения управленческих усилий. Результат в конечном счете можно определить органами чувств (зрением, осязанием, слухом, наконец, обонянием). Результат - это то, что непременно можно (и нужно) измерить для его осознания.

Если вести речь о предотвращении коррупции, то, безусловно, именно целеполагание в первую очередь является "прожектором", высвечивающим сущность социальных преобразований с позиций их некоррупционности (или коррупционности). При грамотной, четкой формулировке цели, выраженной в виде заранее обозначенного достигаемого в установленные сроки результата, с одной стороны, существенно ограничиваются предпосылки зарождения коррупции, а с другой - вероятное "коррупционное поле" существенно сокращается. Это происходит потому, что при таком подходе управленческая деятельность властной структуры оценивается полученным конечным результатом, а не традиционным контролем правильности расходования финансовых средств, "отпускаемых" на конкретную программу социального развития. И если на исходных рубежах в целеполагании заложены такие результаты, то отчитываться по данному критерию всегда непросто - ведь все же требуется этот результат получить. Именно полученный результат (или его отсутствие) придется предъявлять контролю.

Если же формулировка цели невнятна, содержит общие ("лозунговые") фразы и не отражает конкретный запланированный результат, то можно априори утверждать, что, по крайней мере, значительная часть бюджетных средств может быть израсходована безрезультатно - это в лучшем случае. А в худшем - есть опасения, что определенная доля бюджетных ресурсов попросту будет разворована тем или иным способом - для этого, во всяком случае, представятся немалые возможности.

 

Что показывает целевой индикатор?

 

Необходимо заметить, что даже четкого формулирования цели как достигаемого в определенные сроки социально значимого результата с точки зрения практической реализации любой программы недостаточно. Каждая цель, обозначенная как конечный результат, должна сопровождаться количественным критерием (измерителем) степени ее достижения. Сейчас такой количественный критерий часто называют "целевым индикатором". Он обязательно должен иметь числовое выражение. Например, формулировка цели: "снизить уровень безработицы в N-м регионе к 2015 году на 10%" является вполне грамотной - здесь и сама цель сформулирована четко, как достигаемый результат, и имеется индикатор в виде числа (10%), измеряющего этот конечный результат. В формулировке цели также должны присутствовать конкретные сроки получения ожидаемого результата и обозначенная территория, на которой осуществляется данное преобразование.

К сожалению, существующая практика разработки и реализации целевых программ такова, что для всех уровней исполнительной власти целеполагание является одним из самых (если не самым) слабым местом. Естественно, это вызывает обоснованное беспокойство по поводу коррупциогенности таких программ. Заметим, что даже определяющие базу стратегии России приоритетные национальные проекты (далее - ПНП) не всегда лишены данного недостатка, хотя в большинстве программ ПНП фактор целеполагания может быть оценен позитивно.

В качестве такого позитивного примера можно привести Федеральную целевую программу "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2011 годы)", которая является составной частью национального проекта "Здоровье". Здесь цель сформулирована грамотно и четко: "снижение заболеваемости, инвалидности и смертности населения при социально значимых заболеваниях, увеличение продолжительности и улучшение качества жизни больных, страдающих этими заболеваниями". Указанная цель сопровождается 27 числовыми целевыми индикаторами, среди которых: доля возникающих при сахарном диабете осложнений; средняя продолжительность жизни больных сахарным диабетом I типа (мужчины, женщины); заболеваемость туберкулезом на 100 тыс. человек в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний; смертность на 100 тыс. населения от злокачественных новообразований (мужчины, женщины) и т.д. Каждый из этих критериев сопровожден количественными значениями ожидаемых конечных результатов реализации Программы, например "увеличение средней продолжительности жизни мужчин, больных сахарным диабетом I типа, до 55,3 года, женщин - до 59,1 года". Такой подход может служить образцом грамотного целеполагания, с этой точки зрения практически выбивающего почву из-под коррупции.

Вместе с тем есть и другие примеры. Так, "Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы" содержит достаточно размытую формулировку: "основная стратегическая цель Программы - обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования в сфере образования, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности и практической направленности образовательных программ, формирования системы непрерывного образования". Здесь барабанный бой слов заглушил, собственно, весьма прозрачную цель Программы. Результатом должно быть не туманное "обеспечение условий", а прямое и недвусмысленное "удовлетворение потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании". Кроме того, следует иметь в виду, что включение в формулировку цели определение путей ее достижения - явная ошибка. Пути и средства - это альтернативы достижения цели, и их формулирование на этапе целеполагания, по сути, лишает Программу альтернативности. А альтернативность, являясь содержательной сущностью самого процесса управления, обеспечивает наиболее эффективное использование бюджетных средств. В то же время перечень количественных индикаторов в обсуждаемой Программе в целом вызывает доверие (в частности, "повышение рейтинга России по результатам международных обследований качества образования").

 

"В разрезе территорий объектами..."

 

Конечно, с позиций грамотного целеполагания социальные программы федерального уровня можно критиковать за отдельные несколько нечеткие формулировки, однако в целом по этому фактору они могут быть оценены позитивно. Программы же регионального уровня в части целеполагания крайне неудовлетворительны, заметим, даже в очевидной ситуации - реализации приоритетных национальных проектов. Здесь требуемый уровень трансформаций уже задан федеральными программами, однако имеется ряд направлений ПНП, которые даже не обеспечены соответствующими региональными программами, в которых должны четко определяться позиция региона и его действия по достижению конкретных результатов, определенных федеральными программами.

Так, в Нижегородской области программа реализации приоритетного национального проекта "Образование" отсутствует, а принятая еще в 2005 г. (до появления ПНП) "Областная целевая программа развития образования Нижегородской области на 2006 - 2010 годы" не содержит количественных критериев достигаемых результатов. Взамен имеется перечень качественных показателей: "модернизация содержания образования"; "обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров для инновационного развития области"; "внедрение образовательных программ, отражающих современное состояние культуры, науки и техники"; "расширенное участие общественности в управлении образовательными учреждениями" и т.п., которые со всей очевидностью ни к чему конкретному не обязывают исполнительную власть. Чем не лазейка для коррупционного подхода к расходованию бюджетных средств? Между тем на реализацию указанной программы предусматривалось 1,4 млрд руб.

В муниципальной целевой программе "Развитие потребительских услуг в Красночетайском районе на 2008 - 2010 годы" (Республика Чувашия) цель представлена в следующем виде: "Повышение социально-экономической эффективности потребительских услуг, создание условий для наиболее полного удовлетворения спроса населения на товары и услуги при обеспечении их безопасности и повышении качества обслуживания". Здесь теряется собственно ясная цель программы, результатом которой должно быть не туманное "создание условий для..." (в данном случае цель не ориентирована на получение конкретного социально значимого результата), а непосредственно "удовлетворение потребностей граждан в услугах". Кроме того, формулировка цели не должна содержать указания на пути ее достижения, как это имеет место в данной программе.

Областная целевая программа "Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2009 - 2012 годы" ставит целью "содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышении качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления" (цитата).

При этом задачами (подцелями) программы являются следующие (цитируется по тексту программы):

 

  V   "содействие  в  формировании   нормативной   правовой  базы  местного

      самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   содействие  в  развитии   территориальных  и  организационных   основ

      местного самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   укрепление     материально-технической    базы    органов    местного

      самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   содействие  в  подготовке, переподготовке  и  повышении  квалификации

      кадров органов местного самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   содействие  в  развитии  и  совершенствовании   муниципальной  службы

      (информационно-методическое обеспечение муниципальной службы);

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   создание   системы   информационно-аналитического   и   методического

      обеспечения деятельности органов местного самоуправления".

 

Важнейшие оценочные показатели, приведенные в приложении к программе:

 

  V   "степень    укомплектованности    органов   местного   самоуправления

      материально-техническими  средствами  для  решения  вопросов местного

      значения;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   степень  выполнения  плана  переподготовки  и повышения  квалификации

      руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   количество   изданной   информационно-методической   и  аналитической

      литературы  по  вопросам, касающимся  деятельности  органов  местного

      самоуправления;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   оснащенность    органов   местного    самоуправления    методическими

      пособиями".

 

Из вышеприведенных цитат видно, что цель программы и ее задачи сформулированы предельно абстрактно. На основании указанных оценочных индикаторов также нельзя вычленить достигаемый в установленные сроки результат, так как они в большинстве своем являются качественными показателями, не подкрепленными количественной оценкой. Практически отсутствует сравнение с показателями предыдущего периода, нет статистики по динамике, что делает затруднительным анализ эффективности выполнения программы и возможности нецелевого использования выделенных бюджетных средств. Конечный результат выполнения программы также не содержит количественной оценки.

Наиболее негативным примером является, на мой взгляд, областная целевая программа "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2008 год". Здесь в целеполагании содержатся шедевры чиновничьей словесности, способные ввергнуть в ступор любого грамотного управленца. Так, в разделе "Целевые индикаторы" (обязательном разделе паспорта любой целевой программы) сказано следующее: "Индикатором выполнения названных задач будет служить положительная динамика обеспеченности населения в разрезе территорий объектами социальной и инженерной инфраструктуры. На среднеобластные показатели за столь короткий период времени это существенного влияния не окажет, так как параллельно с вводом происходит вывод излишних и непригодных к эксплуатации мощностей".

В переводе с "птичьего" бюрократического на человеческий язык это означает, что жителям Нижегородской области "ничего не светит" от этой программы - в индикаторах отсутствуют какие бы то ни было результаты, более того, черным по белому написано, что их и не будет. Между тем на реализацию программы было предусмотрено в 2008 г. из бюджетов всех уровней 19 621 396,5 тыс. руб. То есть почти 20 млрд руб. бюджетных денег израсходовано при фактически предварительно заявленном отсутствии значимого социального результата. Не хочется ли воскликнуть "горячо!" о коррупциогенности этого "документа"?

В других региональных программах целеполагание представлено не лучше - описание таких "целевых казусов" заняло бы немало страниц.

Характерным для регионального уровня является то, что практически каждая программа имеет заказчика в лице областного правительства. Разработчик и исполнитель - то же самое правительство, только уже в виде своих министерств и департаментов. Это удивительная ситуация: сам себе заказываю, сам программу разрабатываю и утверждаю, сам же и исполняю. Заметим, что контроль исполнения возложен на... то же самое правительство. Такое "пересечение" функций - чем не возможность для коррупционных проявлений?

На муниципальном уровне положение дел в этом вопросе и вовсе плачевное. Формулировки цели почти в каждой программе социально-экономического развития расплывчаты: "создание условий для...". Они не отражают какой-либо конкретный социально значимый результат.

 

Социальный смысл плюс социальный эффект

 

Для грамотного целеполагания используется ряд методологических компонентов, совершенно необходимых при создании социально значимых программ и проектов <1>.

--------------------------------

<1> Бажин И.И. Социальная инноватика в системе управления регионом: Монография. Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2009. 309 с.

 

1. Любое проектное решение должно быть оценено с позиций его социального смысла, иными словами, необходимо осмысление самой целесообразности данного проекта.

2. В каждом конкретном управленческом решении следует прояснять ожидаемый от него социальный эффект и определять количественные критерии его оценки.

Правильное определение критерия эффективности является крайне важным. Нечеткое представление о критерии эффективности - это по сути недостаточно четкое осмысление цели осуществляемой реформы.

Чрезвычайная значимость правильного выбора критерия эффективности определяет важнейшие требования, предъявляемые к критериям <2>:

 

  V   представительность;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   критичность к исследуемым параметрам;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   максимально возможная простота;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   объединение в себе по возможности всех основных элементов социального

      проекта.

 

--------------------------------

<2> Бажин И.И. Информационные системы менеджмента. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

 

3. Социальный эффект следует трактовать в различных разрезах:

 

  V   мотивы и преследуемые цели субъектов принятия решения;

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   масштаб управленческого решения  (общегосударственное,  региональное,

      локальное);

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   уровень субъектов,  испытывающих воздействие нововведения  (общество,

      социальная общность, социальный слой, социальная группа, индивид);

      ─────────────────────────────────────────────────────────────────────

  V   интервал  времени,  в  течение   которого   предполагается   получить

      ожидаемый результат.

 

4. Для истинной обоснованности принимаемых решений совершенно необходим системный характер представления о достигаемом социальном эффекте с учетом по возможности всех социально значимых последствий.

5. В определении социального эффекта следует ориентироваться на ценностные эталоны субъектов, испытывающих воздействие инноваций. Важно отметить, что такая оценка принципиально возможна лишь при сравнении ожидаемых от того или иного альтернативного решения социальных эффектов.

Легко понять, что отказ от любого из описанных методологических компонентов формирует среду для процветания коррупции, открывая возможность специфической "коррупционно-чиновничьей" трактовки проводимых социальных реформ.

Для внедрения в практику предложенных управленческих механизмов предотвращения коррупции следует законодательно закрепить описанную методологию в качестве обязательного регламента осуществления социальных реформ, причем он должен быть обязателен для всех уровней исполнительной власти (федерального, регионального, муниципального). Для объективизации этого процесса нужно привлекать к анализу программ "на коррупционную составляющую" специалистов-экспертов из общественности.

Можно ожидать, что успешное внедрение в практику деятельности органов исполнительной власти предложенной методологии и технологии целеполагания обеспечит существенное перекрытие коррупционных каналов утечки бюджетных средств.

 

 

20.05.2013.