--------------------------------

<1> Лопатин В.Н. О системном подходе к антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. С. 27.

Обратившись к международным правовым актам, мы обнаруживаем, что в качестве средства формирования антикоррупционного сознания публичных должностных лиц международные правовые акты по вопросам противодействия коррупции предлагают пропаганду антикоррупционных стандартов поведения <2>. Вместе с тем отдельные российские специалисты считают необходимым для достижения этой цели, а также для популяризации антикоррупционной деятельности привлечение средств массовой информации <3>, иногда именуя эти виды пропаганды объединенным термином "антикоррупционная пропаганда". Частое упоминание этого инструмента противодействия коррупции в средствах массовой информации привело к тому, что авторы публикаций стали вкладывать в его содержание различную смысловую нагрузку. Поэтому отечественными специалистами была предложена дефиниция антикоррупционной пропаганды в широком смысле слова. Суть этого определения заключалась в том, что антикоррупционная пропаганда - это деятельность по распространению антикоррупционных идей и взглядов с целью формирования антикоррупционного мировоззрения и поведения <4>. Учитывая популярность этого направления антикоррупционной деятельности, в рамках формирования региональной антикоррупционной политики в качестве одного из универсальных средств ее реализации и достижения целей формирования общественного антикоррупционного сознания (мировоззрения), популяризации антикоррупционной деятельности была предложена антикоррупционная пропаганда, содержание которой не раскрывалось <5>. Но широкое и повсеместное использование термина "антикоррупционная пропаганда" без раскрытия его правового содержания не могло происходить долго, рано или поздно его определение должно было появиться в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы противодействия коррупции, и это произошло.

--------------------------------

<2> Модельный закон, принятый на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 15 ноября 2003 г. "Об основах законодательства об антикоррупционной политике" // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сборник документов / Сост. В.С. Овчинский. М.: Инфра-М, 2004. С. 408.

<3> Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004. С. 168.

<4> Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Кабанов П.А. и др. Коррупция и антикоррупционная политика: Словарь-справочник / Под общ. ред. П.А. Кабанова. М.: МедиаПресс, 2008. С. 9.

<5> Указ Президента Республики Татарстан от 8 апреля 2005 г. N УП-127 "О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 4(4.II). Ст. 460.

Впервые понятие антикоррупционной пропаганды как правовой категории было закреплено в ст. 12 Закона Республики Татарстан "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" <6>, оно несколько отличалось от предложенной научной дефиниции. Правовая дефиниция антикоррупционной пропаганды в этом региональном антикоррупционном законе была сформулирована следующим: "Антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность средств массовой информации, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях, воспитание в населении чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ, укрепление доверия к власти. Организация антикоррупционной пропаганды возлагается на специальный уполномоченный орган Республики Татарстан в сфере массовых коммуникаций и осуществляется им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики...." <7>.

--------------------------------

<6> Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. N 5. Ст. 1464.

<7> Там же.

Несомненным достоинством этого определения является то, что в этом нормативном акте антикоррупционная пропаганда рассматривается как вид профессиональной (просветительской) деятельности средств массовой информации по вопросам противодействия коррупции. Основными содержательными признаками этого определения антикоррупционной пропаганды являются: 1) определение субъектов этого вида деятельности - уполномоченный орган в сфере массовой коммуникации, средства массовой информации и другие субъекты антикоррупционной политики, 2) указание на объект пропагандистского воздействия - общество, и 3) постановка основных целей, стоящих перед антикоррупционной пропагандой.

По мнению регионального законодателя, в качестве основных целей региональной антикоррупционной пропаганды выступают: а) просветительская работа в обществе по вопросам противостояния коррупции в любых ее проявлениях (антикоррупционное просвещение); б) воспитание в населении чувства гражданской ответственности за судьбу реализуемых антикоррупционных программ (антикоррупционное воспитание); в) укрепление доверия к власти. Очевидно, что первые две цели, заложенные в определении, могут достигаться с помощью антикоррупционной пропаганды, однако только с помощью этого антикоррупционного инструмента невозможно достичь третьей цели - укрепить доверие к органам государственной власти. Поскольку авторитет органов публичной власти у населения зависит не столько от пропаганды (пиара), сколько от реальных дел, направленных на повышение качества его жизни, а поэтому данная цель является факультативной (дополнительной) при осуществлении антикоррупционной пропаганды, иногда она просто недостижима. Например, этой цели невозможно достичь при описании или изобличении злоупотреблений должностных лиц в определенной сфере социального управления при проведении журналистского расследования. В таких случаях чаще можно добиться противоположной цели - породить недоверие к органам публичной власти и их должностным лицам и/или дискредитировать их. Вызывает настороженность и утверждение разработчиков закона о том, что антикоррупционная пропаганда - это деятельность средств массовой информации. Ведь средства массовой информации в соответствии с положениями ст. 2 Закона "О средствах массовой информации" <8> - это лишь инструментарий, с помощью которого информация доходит до потребителя. Здесь предпочтительнее выглядит положение о том, что субъектами организации и осуществления антикоррупционной пропаганды наравне с другими могут выступать учреждения массовой коммуникации (редакции, информационные агентства, компании, бюро и т.д.) или их представители - журналисты. В необходимых случаях полномочия по организации и осуществлению антикоррупционной пропаганды должны закрепляться в подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы противодействия коррупции и/или распространения информации.

--------------------------------

<8> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ) // Российская газета. 1992. 8 февр.

Невзирая на популярность, закрепленная в региональном антикоррупционном законодательстве антикоррупционная пропаганда в качестве одного из инструментов противодействия коррупции не нашла своего закрепления в Федеральном законе "О противодействии коррупции" <9>, однако получила широкое распространение и закрепление в региональном антикоррупционном законодательстве. Вместе с тем следует отметить, что в отдельных региональных антикоррупционных законах антикоррупционная пропаганда как инструмент противодействия коррупции отсутствует. Согласно полученным и обработанным нами в августе 2013 г. действующим региональным специальным антикоррупционным законам из 83 субъектов РФ только в 14 или 16,9% из них не предусмотрено ведение антикоррупционной пропаганды как средства противодействия коррупции. На момент проведения нами исследования не были предусмотрены нормы об организации и проведении антикоррупционной пропаганды в антикоррупционном законодательстве следующих субъектов Российской Федерации: г. Москве, Вологодской, Омской, Орловской, Смоленской, Саратовской, Свердловской и Магаданской областях, Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Краснодарском, Забайкальском и Приморском краях, а также Еврейской автономной области. Но и в этих регионах термин "антикоррупционная пропаганда" или близкие к нему по значению термины "пропаганда антикоррупционной государственной политики", "антикоррупционная агитация", "пропаганда негативного отношения к проявлениям коррупции", "освещение в СМИ информации по противодействию коррупции" или "информационное обеспечение антикоррупционной деятельности" используются в подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих различные аспекты противодействия коррупции. Наиболее часто такими нормативными правовыми актами выступают региональные программы или планы противодействия коррупции, где вопросам организации и осуществления антикоррупционной пропаганды уделяется особое внимание.

--------------------------------

<9> Федеральный закон 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

Поиск правовой дефиниции антикоррупционной пропаганды в региональном антикоррупционном законодательстве привел к тому, что в значительной доле региональных законов оно сформулировано. Только в 6 действующих региональных антикоррупционных законах, или в 7,2% от их общего количества, не сформулировано определение антикоррупционной пропаганды как правовой категории. Это определение отсутствует в антикоррупционном законодательстве Кировской, Курганской, Курской и Томской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа и Камчатского края.

Проведенный нами сравнительно-правовой анализ регионального антикоррупционного законодательства показал, что содержание термина "антикоррупционный мониторинг" в большинстве региональных нормативных правовых актов излагается, как правило, так же, как и в законе Республики Татарстан "О противодействии коррупции в Республике Татарстан". Данное определение в полном объеме или с незначительными изменениями встречается в антикоррупционном законодательстве 52 (82,5%) субъектов РФ, где этому средству противодействия коррупции дается правовая дефиниция. При этом в некоторых из них (Санкт-Петербург, Сахалинская и Тверская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) отсутствует упоминание о достижении такой цели как укрепление доверия к органам власти, а в некоторых искусственно уменьшается количество субъектов, наделенных правом организации и осуществления антикоррупционной пропаганды.

Среди правовых определений антикоррупционной пропаганды в региональном антикоррупционном законодательстве встречаются и необычные по содержанию дефиниции. Так, в ст. 5 Закона Ивановской области "О противодействии коррупции в Ивановской области" указано, что формирование в государственных органах, органах местного самоуправления и гражданском обществе нетерпимости к коррупционному поведению осуществляется антикоррупционной пропагандой. Под антикоррупционной пропагандой в этом законе подразумевается продвижение в средствах массовой информации проектов передач и программ, статей с целью правового просвещения населения, распространения идей законности и правопорядка <10>. В данном определении, очевидно, заложены дополнительные цели антикоррупционной пропаганды - правовое просвещение и распространение идей законности и правопорядка, которые являются направлениями правовой пропаганды <11>, а для антикоррупционной пропаганды эти цели являются второстепенными. Здесь произошла подмена термина "антикоррупционная пропаганда" другой дефиницией - "правовая пропаганда" в узком ее понимании.

--------------------------------

<10> Закон Ивановской области от 18.06.2009 N 61-ОЗ "О противодействии коррупции в Ивановской области" (ред. от 16.12.2009) // Ивановская газета. 2009. 19 июня.

<11> Репин В.П. Криминологические аспекты устной правовой пропаганды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 12.

В продолжение анализа отдельных региональных антикоррупционных законов обращает на себя внимание ст. 7 Закона Курской области, названная "Антикоррупционная пропаганда", в которой дается следующее определение этому направлению антикоррупционной деятельности (с учетом важности этой дефиниции привожу ее полностью): "Органы государственной власти Курской области, их должностные лица проводят мероприятия по информированию населения, способствующие созданию атмосферы в обществе нетерпимости в отношении коррупции, по правовому просвещению населения в пределах полномочий, определенных законодательством Российской Федерации и Курской области" <12>. В этом определении антикоррупционной пропаганды искусственно сужен круг субъектов антикоррупционной пропаганды до уровня органов государственной власти Курской области и их должностных лиц и поставлена дополнительная реально достижимая цель - антикоррупционное информирование.

--------------------------------

<12> Закон Курской области от 11.11.2008 N 85-ЗКО "О противодействии коррупции в Курской области" (ред. от 20.11.2009) // Курская правда. 2008. 19 нояб.

В числе отличающихся от принятых в региональном антикоррупционном законодательстве дефиниций антикоррупционной пропаганды попалось и определение этого инструмента антикоррупционной политики, закрепленное в Законе Республики Башкортостан "О противодействии коррупции в Республике Башкортостан". В ст. 12 этого Закона указывается, что антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность государственных органов Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, направленную на проведение информационной и просветительской работы в обществе по вопросам противодействия коррупции <13>. Несомненным достоинством этого определения является то, что законодатель прямо указал: антикоррупционная пропаганда - это целенаправленная деятельность широкого круга субъектов противодействия коррупции, направленная на антикоррупционное информирование и антикоррупционное просвещение.

--------------------------------

<13> Закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 N 145-з "О противодействии коррупции в Республике Башкортостан" (в ред. от 18.03.2011 N 375-з) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и правительства Республики Башкортостан. 2009. N 17(311). Ст. 1087.

Имеет свои особенности и дефиниция антикоррупционной пропаганды, заложенная в Законе Ульяновской области "О противодействии коррупции в Ульяновской области". Она дана в ст. 10 в следующей редакции: "Антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность редакций средств массовой информации и иных негосударственных организаций, координируемую и стимулируемую системой государственных заказов и грантов, содержанием которой являются осуществление просветительской работы в области противодействия коррупции, формирование у населения негативного отношения к деяниям, содержащим признаки коррупционных правонарушений, и информационное освещение негативных последствий совершенных коррупционных правонарушений для личности, общества и государства, стимулирование развития гражданской активности населения Ульяновской области в сфере противодействия коррупции, воспитание чувства уважения к законодательству РФ и законодательству Ульяновской области" <14>. В предложенной правовой дефиниции антикоррупционная пропаганда как вид профессиональной деятельности отнесена к деятельности средств массовой информации и иных негосударственных организаций, а полномочия органов государственной власти сведены лишь к координации и стимулированию этой деятельности. В этом определении разработчики регионального закона искусственно уменьшили количество субъектов антикоррупционной пропаганды, не включив в него органы местного самоуправления и других субъектов антикоррупционной деятельности. Более того, ограничив полномочия органов публичной власти по организации и осуществлению антикоррупционной пропаганды, они еще снимают и их ответственность за результативность использования этого антикоррупционного инструмента. Вызывают недоумение и некоторые цели, возлагаемые на антикоррупционную пропаганду, - стимулирование развития гражданской активности населения Ульяновской области в сфере противодействия коррупции и воспитание чувства уважения к законодательству РФ и законодательству Ульяновской области. Встает закономерный вопрос: как достичь цели стимулирования развития гражданской активности населения Ульяновской области в сфере противодействия коррупции с помощью антикоррупционной пропаганды? Может, установить доски почета с фотографиями чиновников, которые не берут взятки? В этом случае даже труднее представить механизмы достижения этой цели, чем разработать их. Поэтому данная цель носит больше декларативный (спекулятивный) характер и в современных условиях недостижима. Тогда как вторая цель - воспитание чувства уважения к законодательству РФ и законодательству Ульяновской области выглядит очень странно, ее даже нельзя ставить при осуществлении правовой пропаганды, поскольку она противоречит здравому смыслу. Ведь в Российской Федерации помимо Ульяновской области имеется еще 82 субъекта с системой регионального законодательства, которое тоже следует соблюдать.

--------------------------------

<14> Закон Ульяновской области от 20 июля 2012 г. N 89-ОЗ "О противодействии коррупции в Ульяновской области" // Ульяновская правда. 2012. 24 июля.

Необычным выглядит определение антикоррупционной пропаганды в антикоррупционном законодательстве Республики Алтай. Так, в ч. 2 ст. 6 Закона Республики Алтай "О противодействии коррупции в Республике Алтай" указано, что антикоррупционная пропаганда представляет собой регулярное освещение в средствах массовой информации, а также в публичных выступлениях представителей субъектов антикоррупционной политики вопросов о состоянии коррупции и реализации антикоррупционной политики в Республике Алтай <15>. В этом определении антикоррупционная пропаганда сводится лишь к антикоррупционному информированию населения субъектами антикоррупционной политики через средства массовой информации и в устной форме без указания на цели этого вида деятельности.

--------------------------------

<15> Закон Республики Алтай от 05.03.2009 N 1-РЗ "О противодействии коррупции в Республике Алтай" (ред. от 24.06.2010) // Сборник законодательства Республики Алтай. 2009. N 57(63). Январь - Февраль. С. 4.

В антикоррупционном законодательстве Красноярского края дается одно определение сразу двум разным инструментам противодействия коррупции - антикоррупционному образованию и антикоррупционной пропаганде. Часть первая ст. 14 Закона Красноярского края "О противодействии коррупции в Красноярском крае" дает следующее определение эти разным антикоррупционным средствам: "Антикоррупционные образование и пропаганда осуществляются с целью приобретения лицами, занимающими государственные должности Красноярского края, муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, работниками государственных и муниципальных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, гражданами знаний об опасности и вреде коррупции и мерах противодействия ей, обобщения и распространения положительного опыта противодействия коррупции, формирования антикоррупционного мировоззрения, воспитания нетерпимого отношения к проявлениям коррупции" <16>. Безусловно, региональному законодателю, объединившему два термина в один, необходимо изменить антикоррупционное законодательство, разработав и предложив две самостоятельные правовые дефиниции: антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда.

--------------------------------

<16> Закон Красноярского края от 07.07.2009 N 8-3610 "О противодействии коррупции в Красноярском крае" (ред. от 10.06.2010) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. N 37(333). 27 июля.

Несколько иное представление о содержании антикоррупционной пропаганды имеют законодатели Иркутской области, которые в ч. 1 ст. 12 Закона Иркутской области "О противодействии коррупции в Иркутской области" сводят антикоррупционную пропаганду к просветительской работе по вопросам противодействия коррупции в любых ее проявлениях <17>. Также незатейливо сформировано определение антикоррупционной пропаганды в антикоррупционном законодательстве Новосибирской области. Так, в ст. 2 Закона "О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области" указано, что "антикоррупционная пропаганда - пропаганда, направленная на формирование антикоррупционного общественного сознания и создание в обществе нетерпимости к коррупционному поведению" <18>. Кто, как и какими средствами осуществляет антикоррупционную пропаганду, в этом определении не упоминается. И в этом его очевидная ущербность и непригодность для использования.

--------------------------------

<17> Закон Иркутской области от 13.10.2010 N 92-ОЗ "О противодействии коррупции в Иркутской области" // Областная. 2010. 20 октяб.

<18> Закон Новосибирской области от 27 апреля 2010 г. N 486-ОЗ "О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области" // Советская Сибирь. 2010. 30 апр.

В число специфичных определений антикоррупционной пропаганды в региональном антикоррупционном законодательстве попала и дефиниция, предложенная законодателями Амурской области. Так, в ч. 3 ст. 9 Закона Амурской области "О мерах по противодействию коррупции в Амурской области" указано, что антикоррупционная пропаганда... представляет собой целенаправленную деятельность органов государственной власти области во взаимодействии со средствами массовой информации, содержанием которой является раскрытие информации о деятельности органов государственной власти области в сфере противодействия коррупции в области, об уровне коррупции в области, о ходе и результатах реализации программы противодействия коррупции <19>. В этой правовой категории антикоррупционная пропаганда сводится лишь к антикоррупционному информированию населения органами власти через средства массовой информации, исключая другие формы ее осуществления, а также не ставя перед ней цели достижения конкретных результатов.

--------------------------------

<19> Закон Амурской области от 8 апреля 2009 г. N 191-оз "О мерах по противодействию коррупции в Амурской области" (ред. от 5 июля 2010 г. N 351-оз) // Амурская правда. 2009. 15 апр.

Проведенный нами сравнительно-правовой анализ правовой дефиниции "антикоррупционная пропаганда", используемой в региональном антикоррупционном законодательстве, позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, в современном российском региональном антикоррупционном законодательстве нет единства в понимании правовой категории "антикоррупционная пропаганда". Во-вторых, в различных регионах России правовому термину "антикоррупционная пропаганда" придается различный смысл, иногда не соответствующий его содержанию. В-третьих, причинами смыслового различия правовой категории "антикоррупционная" пропаганда выступают низкая профессиональная квалификация разработчиков регионального антикоррупционного законодательства и отсутствие научно обоснованной правовой дефиниции этого инструмента противодействия коррупции и закрепления ее в нормативном правовом акте на федеральном уровне. В-четвертых, в силу указанных причин современные правовые дефиниции антикоррупционной пропаганды, используемые в российском региональном антикоррупционном законодательстве, нуждаются в совершенствовании.

____________________________________________

Подготовлено с использованием СПС «Консультант+»