Документ предоставлен КонсультантПлюс

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ АУДИТ КАК ИНСТРУМЕНТ

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ:

ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

П.А. КАБАНОВ

Кабанов Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор, кафедра уголовного права и процесса, Институт экономики, управления и права.

Противодействие коррупции - сложная, многоаспектная и ответственная функция современного российского государства и гражданского общества. По мнению отечественных специалистов, к ее исполнению для достижения основных целей привлечено значительное количество материальных, кадровых, информационных и иных ресурсов не только государства, но и всего общества [2, с. 8 - 9]. Поэтому обеспечение контроля за достижением основных целей государственной политики противодействия коррупции является одним из наиболее важных ее направлений. Это положение нашло свое правовое закрепление в пункте 6 статьи 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" [23] и региональном антикоррупционном законодательстве [22], где указано, что наравне с государственным контролем необходимо развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением российского законодательства о противодействии коррупции. На сегодняшний день в России создается система инструментов и механизмов, позволяющая обеспечить эффективный государственный контроль в сфере противодействия коррупции [17].

В числе множества инструментов контроля и надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в современной российской науке упоминается и о специальном направлении - антикоррупционном аудите, который иногда именуют термином "проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции". Однако крупных научных исследований, посвященных описанию и объяснению данного инструмента государственного и общественного контроля в сфере противодействия коррупции, не имеется. В распоряжении современных российских исследователей имеется лишь одна небольшая по объему научная статья, посвященная антикоррупционному аудиту в коммерческих организациях [13, с. 304 - 312], а также одноименная образовательная учебная программа по подготовке экономистов в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации [5]. Хотя о необходимости использования антикоррупционного аудита как средства контроля за реализацией антикоррупционной политики в региональных нормативных правовых актах отмечалось еще в начале XXI века [28]. При этом отечественные и зарубежные специалисты, как правило, рассматривая вопросы противодействия коррупции, воспринимают аудит как средство финансового контроля, обеспечивающего выявление коррупционных правонарушений, то есть как средство борьбы с коррупцией [9, с. 263 - 268; 10, с. 12 - 16; 11, с. 36 - 41; 15, с. 44 - 52; 16, с. 91 - 93; 45, с. 93 - 98; 46, с. 12 - 16] либо инструмент противодействия коррупции [12, с. 32 - 37; 14, с. 68 - 73; 48, с. 10 - 22]. Вне научного анализа остаются вопросы формирования дефиниции антикоррупционного аудита как правовой категории, раскрытие ее содержания, а также правового регулирования этого вида деятельности. В связи с этим становится очевидной необходимость научной разработки указанных вопросов - это и является основной целью проводимого нами исследования.

Основные задачи проводимого исследования заключаются в следующем: а) анализ федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления антикоррупционного аудита; б) разработка собственной научной правовой категории "антикоррупционный аудит"; в) раскрытие сущности антикоррупционного аудита как направления антикоррупционной деятельности.

Методологической основой проведенного исследования является диалектический материализм и основанные на нем общенаучные методы познания: анализ, синтез, сравнение и другие.

Правовой основой проведенного исследования выступает действующее федеральное и региональное антикоррупционное законодательство, федеральные, региональные и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и осуществления антикоррупционного аудита и иные направления антикоррупционной деятельности.

Эмпирическую базу исследования составили:

1) 154 нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления антикоррупционного аудита (проверок исполнения антикоррупционного законодательства) на различных уровнях - федеральном, региональном и муниципальном; 6 судебных решений по исследуемой проблеме; 46 материалов, подготовленных по результатам антикоррупционного аудита государственных органов и муниципальных образований.

Современная российская государственная политика противодействия коррупции, имея надежную правовую базу по сдерживанию коррупции, по-прежнему признается специалистами недостаточно эффективной [47, с. 58 - 64]. К числу причин незначительной эффективности антикоррупционной деятельности относится и несовершенство использования имеющихся инструментов и механизмов противодействия коррупции субъектами государственной политики противодействия коррупции [3, с. 58 - 67]. И это действительно так. Принимая значительное количество нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции, органы государственной власти и органы местного самоуправления не принимают меры по осуществлению проверки их исполнения, а надзорные органы не в состоянии в полном объеме проконтролировать их реализацию в установленные для этого сроки. К тому же предоставление функции контроля за исполнением антикоррупционного законодательства институтам гражданского общества не в полной мере может быть реализовано в силу различных причин, в том числе и пассивности самих институтов гражданского общества [7, с. 2 - 3]. Для обозначения данного относительно самостоятельного направления антикоррупционной деятельности в отдельных нормативных правовых актах и судебных решениях стали использоваться различные термины: "антикоррупционный аудит" [28], "аудит антикоррупционной политики" [19], "аудит результатов реализации антикоррупционной политики" [41] или "аудит соблюдения антикоррупционных законов" [44]. Некоторыми муниципальными нормативными правовыми актами даже ставилась задача - создание системы аудита антикоррупционной политики, позволяющей определять степень эффективности государственной политики противодействия коррупции и каждого ее инструмента [21]. Однако до настоящего времени в федеральных и региональных нормативных правовых актах отсутствует его легальное правовое определение, что не способствует единому пониманию этого направления деятельности как разработчиками нормативных правовых актов, так и исполнителями.

В отдельных региональных нормативных правовых актах под антикоррупционным аудитом понимается проверка исполнения государственных программ управления имуществом или степень достижения целевых показателей [31; 32]. Хотя наиболее часто региональные органы власти под антикоррупционным аудитом понимают проверку практики исполнения, соблюдения и применения законодательства о государственной службе, муниципальной службе и противодействия коррупции в органах государственной власти, органах местного самоуправления, учреждениях и предприятиях, учредителями которых названные органы являются [25; 26; 27; 33; 36; 38]. К тому же имеются и другие определения антикоррупционного аудита, например в Московской области под таковым понимается осуществление проверки по каждому случаю несоблюдения ограничений, запретов и неисполнения обязанности в целях противодействия коррупции, нарушения ограничений, касающихся получения подарка и порядка сдачи подарков со стороны государственных (муниципальных) служащих [35]. В отдельных документах этот вид антикоррупционного аудита именуется организационно-кадровым аудитом [29]. Однако названные определения не раскрывают содержание данного инструмента противодействия коррупции, а лишь дают общее и не однозначное представление о нем.

Более приемлемое определение антикоррупционного аудита имеется в некоторых российских и зарубежных антикоррупционных терминологических словарях. В соответствии с ним антикоррупционный аудит - это система контроля за соблюдением антикоррупционных ограничений государственными или муниципальными служащими и выполнением антикоррупционных мер в конкретном учреждении, организации, органе государственной власти или органе местного самоуправления [1, с. 20; 6, с. 11; 8, с. 12].

На наш взгляд, представленные определения не в полной мере отражают содержание антикоррупционного аудита как инструмента противодействия коррупции, поскольку в них имеются лишь указания на его объекты - государственные и муниципальные служащие, органы государственной власти и органы местного самоуправления и учрежденные ими учреждения и организации. Безусловно, достоинством анализируемых определений является то, что в них сформулированы цели антикоррупционного аудита. В соответствии с ними целями антикоррупционного аудита выступают: а) соблюдение антикоррупционных ограничений государственными или муниципальными служащими; б) исполнение антикоррупционных мер в конкретном учреждении, организации, органе государственной власти или органе местного самоуправления. Вместе с тем в анализируемых определениях не указываются основные элементы системы антикоррупционного аудита, характеризующие его содержание как инструмента государственной политики противодействия коррупции. На наш взгляд, элементами системы антикоррупционного аудита как профессиональной деятельности являются:

- объект антикоррупционного аудита;

- предмет антикоррупционного аудита;

- основные цели и задачи антикоррупционного аудита;

- субъекты антикоррупционного аудита, обладающие правом его осуществления (организаторы, заказчики, исполнители - аудиторы);

- средства антикоррупционного аудита.

Анализ литературных источников и нормативных правовых актов позволяет выделить несколько объектов, на которые может быть направлен антикоррупционный аудит. Несомненно, в числе таких объектов должны выступать и уже выступают: а) федеральные органы государственной власти; б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; в) органы местного самоуправления; г) предприятия, организации и учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством отдельные публичные полномочия; д) отдельные должностные лица органов публичной власти (лица, замещающие государственные должности; лица, замещающие должности субъектов Российской Федерации; лица, замещающие муниципальные должности; государственные служащие; муниципальные служащие); е) руководители предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих в соответствии с законодательством отдельные публичные полномочия. Эти объекты можно условно разделить на юридических и физических лиц, а указанные формы антикоррупционного аудита именовать соответственно корпоративным антикоррупционным аудитом и антикоррупционным аудитом персонала. Объекты антикоррупционного аудита выбираются организаторами различного уровня и даже закрепляются ими в рамках государственного планирования вопросов противодействия коррупции. Например, в качестве объектов антикоррупционного аудита Национальным планом противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы определены:

1) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

2) Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

3) государственная корпорация по атомной энергии "Росатом";

4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации [20].

Предметом антикоррупционного аудита может выступать антикоррупционная деятельность указанных объектов. Для физических лиц - соблюдение ими антикоррупционных запретов, ограничений и иных требований, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции, - "антикоррупционный аудит персонала". Для юридических лиц - организация системы противодействия коррупции, а также отдельных механизмов ее осуществления (антикоррупционного мониторинга, антикоррупционного образования, антикоррупционного просвещения, антикоррупционного планирования, антикоррупционной экспертизы, антикоррупционной пропаганды, в том числе антикоррупционной рекламы) или отдельных направлений деятельности (правового регулирования противодействия коррупции, взаимодействия в сфере противодействия коррупции) - "корпоративный антикоррупционный аудит".

Безусловно, что с учетом специфики объекта антикоррупционного аудита перед ним инициаторами и/или организаторами могут ставиться и различные цели. Основной целью антикоррупционного аудита персонала является проверка соблюдения физическими лицами антикоррупционных запретов, ограничений и иных требований, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции. Здесь задачами антикоррупционного аудита персонала могут выступать: а) соблюдение государственными (муниципальными) служащими и иными лицами антикоррупционных ограничений; б) соблюдение государственными (муниципальными) служащими и иными лицами антикоррупционных запретов; в) соблюдение государственными (муниципальными) служащими и иными лицами антикоррупционных обязанностей [42].

Основными целями корпоративного антикоррупционного аудита могут выступать:

а) проверка и оценка системы противодействия коррупции в органе государственной власти или органе местного самоуправления либо в организациях, предприятиях и учреждениях, осуществляющих в соответствии с законодательством отдельные публичные полномочия [34], и выработка предложений по ее совершению;

б) проверка и оценка исполнения отдельных направлений антикоррупционной деятельности (правового регулирования; исполнения антикоррупционного законодательства) по отдельным показателям и выработка предложений по их совершению;

в) проверка и оценка использования отдельных инструментов противодействия коррупции (антикоррупционных программ [14, с. 71; 39; 40], антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционного образования, антикоррупционного просвещения, антикоррупционной пропаганды) и выработка предложений по повышению их эффективности;

г) проверка и оценка деятельности субъектов противодействия коррупции (уполномоченных на противодействие коррупции органов и лиц; советов (комиссии) по противодействию коррупции; комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов) и выработка предложений по совершению их антикоррупционной деятельности.

Субъектами антикоррупционного аудита выступают различные группы участников: инициаторы, организаторы, заказчики и исполнители. Как показывает практика противодействия коррупции в современной России, инициаторами антикоррупционного аудита могут выступать различные субъекты противодействия коррупции. В одних случаях инициирует антикоррупционный аудит организации работы по профилактике коррупции в федеральных и региональных органах государственной власти, государственных учреждениях и предприятиях высшее должностное лицо российского государства - Президент Российской Федерации, определяя календарные сроки осуществления и исполнителей аудиторской деятельности [20]. В других случаях - глава субъекта Российской Федерации [24], руководитель органа государственной власти [4], руководитель муниципального образования или органа местного самоуправления [18] или руководитель хозяйствующего субъекта. В отдельных случаях инициатором антикоррупционного аудита выступают органы прокуратуры Российской Федерации, как правило, они рекомендуют органам государственной власти, органам местного самоуправления и руководителям иных организаций и учреждений осуществление внутреннего антикоррупционного аудита персонала.

Как показывает анализ региональных нормативных правовых актов, исполнителями антикоррупционного аудита, как правило, назначаются уполномоченные специализированные органы по вопросам противодействия коррупции - управления (отделы, комитеты и т.д.) по вопросам противодействия коррупции при осуществлении корпоративного антикоррупционного аудита [43] либо специально созданные для этих целей межведомственные рабочие или экспертные группы [24]. Вместе с тем при осуществлении антикоррупционного аудита персонала организаторами и исполнителями этого вида деятельности могут выступать подразделения (сотрудники) кадровых служб по профилактике коррупционных или иных правонарушений [37]. Следовательно, субъектами антикоррупционного аудита могут выступать аудиторы и аудиторские группы, которые осуществляют проверку исполнения антикоррупционного законодательства в соответствии с нормативными предписаниями, как правило, такими предписаниями могут быть технические задания (планы проверки) на осуществление антикоррупционного аудита, утвержденные его инициатором. По результатам проведенного корпоративного антикоррупционного аудита аудиторами составляется заключение, а по результатам антикоррупционного аудита персонала могут составляться иные документы, предусмотренные действующим антикоррупционным законодательством (доклад, справка, представление, акт и др.).

В качестве основных средств антикоррупционного аудита выступают осуществление анализа имеющихся в органе государственной власти, органе местного самоуправления организации, учреждении документов (антикоррупционных программ (планов); нормативных правовых актов; документов реализации антикоррупционного законодательства: заключении по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, отчетов, докладов, анкет, протоколов заседаний комиссий (советов); компьютерных баз данных и веб-сайтов). Проверка условии, способствующих созданию системы противодействия коррупции, - наличие уполномоченных органов и должностных лиц; наличие документов, наделяющих их подобными полномочиями; наличие документов, подтверждающих их профессиональную квалификацию по вопросам противодействия коррупции. Безусловно, обязательным средством антикоррупционного аудита является опрос персонала по вопросам противодействия коррупции, а также потребителей государственных услуг - по их качеству и доступности. Важнейшим средством антикоррупционного аудита может быть признано наблюдение за деятельностью лиц, уполномоченных на противодействие коррупции - участие их в производстве антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционном просвещении, организации антикоррупционного планирования и антикоррупционного образования, а также их участие в деятельности совещательных, консультативных ли координационных антикоррупционных органов. В качестве надежного дополняющего средства государственного и/или общественного контроля за антикоррупционной деятельностью и качеством антикоррупционного аудита может выступать антикоррупционный мониторинг деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций и учреждений, а также правовая и антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов. Такими средствами могут выступать и иные средства, предусмотренные законодательством о государственном (муниципальном) и общественном контроле [30].

Анализ результатов проведенного нами исследования позволяет сформулировать собственное правовое рабочее определение антикоррупционного аудита. На наш взгляд, антикоррупционный аудит - это профессиональная деятельность уполномоченных на то лиц, осуществляемая в целях проверки соблюдения требований антикоррупционного законодательства органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями (юридическими лицами), а также их сотрудниками (физическими лицами) с использованием различных средств, предусмотренных законодательством о государственном (муниципальном) и общественном контроле. При этом в зависимости от объекта осуществления антикоррупционного аудита следует выделять два его основных вида - корпоративный антикоррупционный аудит и антикоррупционный аудит персонала.

Предложенное нами определение антикоррупционного аудита и описание его содержания не претендуют на окончательность и бесспорность, они носят рабочий операционный характер, а их классификация на виды лишь свидетельствует о многогранности этого инструмента противодействия коррупции. Безусловно, проведенное нами исследование носит вводный характер в изучении антикоррупционного аудита. На наш взгляд, необходимо дальнейшее исследование этого инструмента государственной политики противодействия коррупции, и здесь наиболее перспективным выглядит исследование организации и правового регулирования процедур и технологий проведения антикоррупционного аудита, а также показателей оценки качества его применения.