Поиск по сайту

ДОСТАТОЧНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ КАК ОСНОВАНИЕ ПРОВЕРКИ СОБЛЮДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ

Документ предоставлен КонсультантПлюс


ДОСТАТОЧНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ КАК ОСНОВАНИЕ ПРОВЕРКИ

СОБЛЮДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ


Л.К. ТЕРЕЩЕНКО, А.М. ЦИРИН


Терещенко Людмила Константиновна, доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.


Цирин Артем Михайлович, кандидат юридических наук, заведующий отделом правовых проблем противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.



Развитие и применение законодательства требует непрерывного научного анализа <1>. Административное законодательство, включая в себя множество законов и еще большее число подзаконных нормативных правовых актов, имеет сложную разветвленную структуру, что автоматически повышает риск правотворческой ошибки при издании того или иного акта, а это, в свою очередь, снижает качество правового регулирования <2>.

--------------------------------

<1> См.: Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014. С. 7.

<2> См.: Коррупциогенность законодательства: причины, факторы, преодоление: Монография. М., 2013. С. 94.


Характерной особенностью регулирования публично-правовых отношений <3> является использование категорий с неопределенным содержанием, что позволяет правоприменителю по-разному оценивать ситуацию, принимая то или иное решение по своему усмотрению. В ряде случаев указанные категории используются для описания особых условий применения нормы. В качестве примера можно привести ч. 4 ст. 27.7 КоАП РФ: "В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых".

--------------------------------

<3> См.: Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В. Общая теория публичных правоотношений. М., 2011. С. 27.


Не менее распространена ситуация, когда принятие решения полностью отводится на усмотрение правоприменителя. Например, в ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" содержится следующая норма: "Лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование".

Справедливости ради отметим, что в ряде случаев законодатель пытается снизить коррупциогенный потенциал проектируемой нормы и определить критерии принятия соответствующего решения, как это сделано в некоторых статьях КоАП РФ. Так, в ч. 6.1 ст. 27.12 КоАП РФ указано, что критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что лицо находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование, и порядок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

В свою очередь, Минздравом России были установлены следующие критерии: 1) запах алкоголя изо рта; 2) неустойчивость позы; 3) нарушение речи; 4) выраженное дрожание пальцев рук; 5) резкое изменение окраски кожных покровов лица; 6) поведение, не соответствующее обстановке; 7) наличие алкоголя в выдыхаемом воздухе, определяемое техническими средствами индикации, зарегистрированными и разрешенными для использования в медицинских целях и рекомендованными для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения <4>.

--------------------------------

<4> См.: Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. N 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения".


Вместе с тем определение такого критерия, как "поведение, не соответствующее обстановке", снова отнесено на усмотрение лица, применяющего нормы, что позволяет говорить лишь об относительном ограничении административного усмотрения. Например, если потенциальный нарушитель, общаясь с инспектором ГИБДД, делает упражнения, разминающие тело после долгого пребывания за рулем, является ли это поведением, не соответствующим обстановке? Ведь общение происходит не в спортивном зале.

Практика показывает, что любая возможность толковать нормативный правовой акт неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах, умножает коррупционные риски применения тех правил, которые утверждаются нормативными правовыми актами <5>.

--------------------------------

<5> См.: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт, перспективы / Под ред. В.Н. Южакова. М., 2014. С. 10.


Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <6> предусмотрен специфический коррупциогенный фактор: "юридико-лингвистическая неопределенность" (подп. "в" п. 4). Этот коррупциогенный фактор образует употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. В доктринальных методиках антикоррупционной экспертизы говорится о том, что особенную опасность представляют неопределенные положения, налагающие юридические обязанности и ответственность <7>.

--------------------------------

<6> Утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

<7> См.: Коррупциогенность законодательства: причины, факторы, преодоление. С. 302.


К сожалению, категории с неопределенным содержанием используются даже в нормативных правовых актах, принятых в целях противодействия коррупции. В качестве примера можно привести Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению <8>.

--------------------------------

<8> Утв. Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065.


В соответствии с п. 10 Положения основанием для осуществления проверки, предусмотренной п. 1 данного документа, является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке:

а) правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

а.1) работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;

в) Общественной палатой РФ;

г) общероссийскими средствами массовой информации.

При этом критерии достаточности поступившей информации не определены <9>, что вызывает вопросы как у источников информации, так и у ее адресатов. Неопределенность указанной категории затрудняет правоприменительную практику и делает возможным отказ от проверки информации о нарушении требований законодательства о противодействии коррупции под надуманным предлогом. Большая часть указанных выше органов и организаций не обладает специальной компетенцией по добыванию исчерпывающей информации, являющейся основанием для проведения соответствующей проверки. Только в ходе проверки подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений и иные органы могут:

а) проводить беседу с гражданином или государственным служащим;

б) изучать представленные гражданином или государственным служащим сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и дополнительные материалы;

в) получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и материалам;

г) направлять в установленном порядке запрос (кроме запросов, касающихся осуществления оперативно-розыскной деятельности или ее результатов) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов РФ, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях: о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина или государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; о достоверности и полноте сведений, представленных гражданином в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации; о соблюдении государственным служащим требований к служебному поведению;

д) наводить справки у физических лиц и получать от них информацию с их согласия;

е) осуществлять анализ сведений, представленных гражданином или государственным служащим в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

--------------------------------

<9> См.: Определение ВС РФ от 17 ноября 2010 г. N 56-Г10-22.


В связи с этим уточнение формулировки п. 10 названного Положения в части слов "достаточной информации" становится актуальной научной и практической задачей.

Наряду с постоянными сущностными свойствами, имеющими универсальный характер и проявляющимися в любых формах ее существования и функционирования (неисчерпаемость, субстанциональная несамостоятельность, непотребляемость в процессе использования и др.), информация обладает качественными характеристиками, которые весьма подвижны и подвержены изменениям под влиянием ряда факторов. Значительная часть показателей, составляющих качественную характеристику информации, может включаться в перечень требований к информации как объекту конкретных правоотношений. Речь идет о таких качествах информации, как достоверность, достаточность, полнота, актуальность и др. При этом требования к указанным характеристикам информации, не являющимся ее сущностными свойствами, могут значительно отличаться друг от друга в конкретных правоотношениях.

Действительно, такое качество информации, как актуальность, обязательно для информации, представление которой предусмотрено, например, действующим налоговым законодательством как обязанность налогоплательщиков, законодательством о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т.п., но совершенно неприемлемо в отношении информации, содержащейся в архивных документах.

Такие качества информации, как полнота и достаточность, напрямую зависят от целей сбора информации. Например, для составления списка участников конференции достаточны лишь минимальные данные о каждом участнике, тогда как для поступления на работу лица потребуется уже другой объем информации, который будет считаться достаточным.

Требования полноты и достаточности информации предусмотрены в значительном количестве нормативных правовых актов, однако, даже если прямого указания на эти качественные характеристики информации нет, они, как правило, предполагаются исходя из характера правоотношений. Так, если законодатель устанавливает перечень необходимых документов, то именно этот перечень и определяет достаточность содержащейся в них информации.

Вместе с тем достаточность информации в одних группах отношений неравнозначна достаточности информации в других группах. Достаточность - это оценочная категория, она не может быть одинакова, например, в случае сообщения об угрозе террористического акта и в случае сообщения о расходах государственного служащего.

Поскольку в ряде федеральных законов с достаточностью информации связываются определенные действия, принятие решений, возникает вопрос о том, что следует считать в соответствующих правоотношениях достаточной информацией. Обратимся к ст. 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". В ней наличие достаточной информации о том, что лицом, замещающим государственную должность (иным лицом), его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, является основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами лица, замещающего государственную должность (иного лица), а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Критериев достаточности названный Закон не содержит, однако некоторые требования в отношении информации все же установлены. Так, не может служить основанием для принятия решения об осуществлении контроля и, соответственно, не может рассматриваться как достаточная информация анонимного характера, т.е. информация, не позволяющая установить направившего ее субъекта, независимо от ее достоверности.

Кроме того, определены границы достаточной информации с точки зрения ее содержательной стороны: она должна касаться сделок по приобретению перечисленных в статье объектов на установленную сумму. Если же информация касается иных сделок, то она также не рассматривается как достаточная.

В юридической литературе существует точка зрения о том, что включение в текст закона такой категории, как "достаточная информация", влечет неопределенность нормы, увеличение роли усмотрения при принятии решения и возможность злоупотреблений. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее. Полномочия органов исполнительной власти принято разделять на "связанные" и "свободные" <10>. К последним относятся те полномочия, которые закреплены за уполномоченными органами, но их реализация осуществляется на основе самостоятельно принимаемых решений при определенной свободе выбора варианта поведения. Таким образом, уполномоченный орган, оценивая достаточность информации, учитывает имеющиеся обстоятельства, характер сведений и принимает один из двух вариантов решения, реализуя тем самым предоставленное законом право принятия самостоятельного решения.

--------------------------------

<10> См., например: Рукавишникова И.В. "Связанные" и "свободные" полномочия властвующих субъектов финансовых отношений // Финансовое право. 2005. N 5; Старых Ю.В. Усмотрение в налоговом правоприменении / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2007.


Выбор варианта поведения уполномоченного органа базируется на его оценке достаточности или недостаточности имеющейся в его распоряжении информации, являясь, по сути, усмотрением, которое, однако, возможно только в пределах, определенных антикоррупционным законодательством, и должно быть законным и обоснованным. Такой подход законодателя позволяет уполномоченному органу самому решать вопрос с учетом конкретных обстоятельств, разумеется, при условии соблюдения законности. При этом возможность выбора варианта поведения - это не только право, но и обязанность уполномоченного органа.

Следует отметить, что законодатель, устанавливая требование достаточности информации, не предусматривает других требований к ней, в частности полноты и достоверности. Представляется, что такой подход позволяет обеспечить интересы и проверяемого лица, и общества в целом. Требование достаточности информации позволяет исключить необоснованные проверки, не имеющие под собой каких-либо оснований. В то же время полнота и достоверность на стадии, предшествующей контрольным мероприятиям, не могут быть обеспечены. Только контрольные мероприятия, их результаты позволят определить достоверность (или недостоверность) имеющейся информации, что и будет отражено в результатах проверки.

С учетом изложенного оптимальным способом решения рассматриваемой проблемы может стать отказ от использования в п. 10 указанного выше Положения слова "достаточной". При этом в качестве основания для осуществления проверки, предусмотренной п. 1 Положения, можно рассматривать информацию, представленную в письменном виде в установленном порядке уполномоченным органом.



    Новости