Документ предоставлен КонсультантПлюс

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В ГРАНИЦАХ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ВОПРОС МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Н.А. АНТОНОВА, В.Н. ЗАЙКОВСКИЙ

Антонова Нана Алиевна, заведующий кафедрой конституционного, административного и таможенного права ФГБОУ ВПО "Тверской государственный университет", доктор юридических наук.

Зайковский Виктор Николаевич, доцент кафедры государственного управления и менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС).

Статья посвящена исследованию проблемы участия органов местного самоуправления в противодействии коррупции. На основе анализа действующего российского законодательства авторы выявляют ряд недостатков в нормативно-правовом регулировании данного вопроса и предлагают пути их устранения.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, вопросы местного значения, коррупция, антикоррупционная политика, противодействие коррупции на муниципальном уровне, предупреждение коррупции, антикоррупционная деятельность, муниципальная служба, муниципальные служащие.

Implementation of Measures to Combat Corruption within Municipal Entities as a Matter of Local Significance

N.A. Antonova, V.N. Zaykovsky

Antonova Nana A., Head of the Department of Constitutional, Administrative and Customs Law in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Tver State University", Doctor of Law.

Zaykovsky Victor N., Assistant Professor of the Department of Public Administration and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) under the President of the Russian Federation.

The article is devoted to research of activity of agencies of local self-government on counteraction of corruption. On the basis of analysis of the current legislation the author reveals the main drawbacks in normative-law regulation of this issue and proposes the ways of elimination thereof.

Key words: local self-government, agencies of local self-government, local issues, corruption, anticorruption policy, counteraction of corruption in the municipal level, prevention of corruption, anti-corruption activity, municipal service, municipal officials.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> (далее - Закон N 273-ФЗ) при характеристике организационных основ антикоррупционной деятельности в современной России (ч. 4 ст. 5) включил в их структуру органы местного самоуправления, особо оговорив при этом, что они участвуют в данном процессе "в пределах своих полномочий". Названное обстоятельство вполне закономерно повлекло за собой соответствующую корректировку положений Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) (п. 38 ч. 1 ст. 14; п. 33 ч. 1 ст. 15; п. 42 ч. 1 ст. 16) <2>. С ноября 2011 г. <3> к числу вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов в нем отнесено "осуществление мер по противодействию коррупции" в границах соответствующего муниципального образования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<3> Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.

С учетом названных обстоятельств перед органами местного самоуправления встала достаточно сложная задача по формированию соответствующего требованиям действующего законодательства муниципального антикоррупционного механизма, позволяющего им активно и эффективно участвовать в нейтрализации коррупционных проявлений в пределах соответствующих локальных территорий. Однако практическое решение ее затруднено в настоящее время рядом следующих обстоятельств.

1. Отсутствие ясности относительно места антикоррупционной деятельности субъектов местного самоуправления в структуре вопросов местного значения, ее целей, задач, форм, средств и способов осуществления.

2. Из норм действующего законодательства непонятно, почему при формулировке интересующего нас вопроса местного значения речь идет только об "осуществлении" на муниципальном уровне антикоррупционных мер. Означает ли это, что перечень этих мер уже кем-то определен? Если это так, то кем, где, когда, что это за меры (что именно они представляют собой, каково их содержание)? В полном ли объеме они применимы на муниципальном уровне?

Отсутствие в действующем законодательстве однозначных ответов на поставленные вопросы не позволяет даже в первом приближении очертить "контуры" муниципального антикоррупционного механизма.

Прежде чем отвечать на первый из поставленных вопросов, представляется целесообразным уточнить определение одной из базовых муниципально-правовых категорий, являющихся объектом нашего интереса. Речь идет о "вопросах местного значения". Дело в том, что содержащаяся в ст. 2 N 131-ФЗ характеристика данного понятия не совсем удачна. Так, по мнению законодателя, вопросы местного значения - это "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования", решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным выше Федеральным законом "осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно".

Как видим, в данной дефиниции, во-первых, использован явно ущербный с точки зрения правил юридической техники способ определения искомого понятия: "это" через "это" (вопросы - это вопросы). Во-вторых, с помощью такого определения очень сложно уяснить особенности природы характеризуемого им понятия и его соотношение со смежными категориями науки муниципального управления. В-третьих, невнятность указанного определения порой влечет за собой принятие должностными лицами местного самоуправления явно ошибочных решений.

Весьма наглядным примером такого решения является одно из постановлений главы Ржевского района Тверской области <4>, в котором "осуществление мер по противодействию коррупции" идентифицировано как муниципальная услуга, с чем согласиться, конечно же, нельзя. Неправомерность подобного подхода (даже без углубления в суть проблемы) состоит хотя бы в том, что муниципальная услуга, исходя из положений Федерального закона N 210-ФЗ от 27.07.2010 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <5> (ст. 2), это деятельность уполномоченных субъектов, "которая осуществляется по запросам заявителей". Соответственно, если согласиться с тем, что "осуществление мер по противодействию коррупции" - это муниципальная услуга, то тогда решение данного вопроса местного значения будет возможно только при наличии обращения в органы местного самоуправления какого-то конкретного лица.

--------------------------------

<4> Постановление главы Ржевского района Тверской области N 170 от 19.03.2012 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования "Ржевский район" Тверской области" // Документ официально не опубликован.

<5> Российская газета. 2010. 30 июля.

Подобное понимание интересующего нас вопроса, конечно же, не выдерживает критики, поскольку противодействие коррупции не имеет конкретного "адресата", оно осуществляется сразу в интересах всего общества, должно осуществляться всегда, всеми (в том числе и субъектами местного самоуправления) и везде (во всех сферах муниципального управления).

Вызывает сомнение и правомерность принятия Вышневолоцкой Городской Думой муниципального правового акта под названием "Положение о противодействии коррупции в муниципальном образовании "Город Вышний Волочек" Тверской области" <6>. Дело в том, что закон наделяет органы местного самоуправления правом лишь на "осуществление" некоторых антикоррупционных мер. Полноценное, в полном объеме "противодействие коррупции" не входит в их компетенцию, так как включает виды властной деятельности, являющиеся исключительной принадлежностью государственных органов.

--------------------------------

<6> Документ официально не опубликован.

Весьма перспективным в плане правильного понимания сути интересующей нас муниципально-правовой категории представляется подход к ней В.И. Васильева. Негативно оценив приведенное выше нормативное определение искомого термина, он предлагает более удачную его трактовку. По его мнению, вопросы местного значения - "это сферы и направления самостоятельной, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, деятельности населения и органов местного самоуправления, имеющей целью непосредственное обеспечение условий достойной жизни населения муниципальных образований". Иными словами, "направление" в данном случае - это избранный подход к решению проблем, существующих в той или иной сфере (отрасли) местного самоуправления, т.е. его функция.

В свою очередь, юридическим средством решения субъектами муниципальной власти возложенных на них задач (вопросов местного значения) выступают те полномочия, которыми их наделяют действующее законодательство и муниципальные правовые акты <7>. Данные полномочия в зависимости от их значимости условно делят на две группы: а) общие полномочия (которые используются, применимы для решения любых вопросов местного значения); б) полномочия по решению отдельных (конкретных) вопросов местного значения.

--------------------------------

<7> В теории муниципального права фактически общепризнанным является понимание "полномочий органов местного самоуправления" как совокупности их прав и обязанностей, которые необходимы им для решения вопросов местного значения. Кроме того, к числу не вызывающих споров относится также мнение о том, что вопросы местного значения в совокупности с полномочиями по их решению образуют компетенцию органов местного самоуправления.

К первой из названных групп относятся те возможности субъектов муниципальной власти и те требования к их функционированию, которые закреплены прежде всего в ст. 17 Закона N 131-ФЗ (издание муниципальных правовых актов, учреждение тех или иных организационных структур, принятие и организация выполнения различных муниципальных планов и программ, организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений и проч.). По классификации В.И. Васильева эти полномочия выступают "организационно-властными способами решения всех вопросов местного значения".

Полномочия второй группы закреплены в основном в отраслевом законодательстве, а их особенностью является то, что они характеризуют возможности органов местного самоуправления при решении отдельных (конкретных) вопросов местного значения. При этом деятельность органов местного самоуправления по реализации имеющихся у них властных полномочий осуществляется путем совершения ими определенных действий (принятия тех или иных мер), обеспечивающих достижение стоящих перед ними целей.

Примечательной особенностью правового регулирования вопросов местного значения является то, что их общий перечень (ст. 14 - 16 Закона N 131-ФЗ) является закрытым, а поэтому его изменение возможно лишь внесением изменений в данный нормативный правовой акт. Что же касается круга полномочий субъектов местного самоуправления по решению данных вопросов, то, кроме Закона N 131-ФЗ и соответствующих отраслевых федеральных законов, они определяются еще законами субъектов Федерации, а также муниципальными правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований (ст. 17 и 18 Закона N 131-ФЗ).

Исходя из предложенной выше структуризации вопросов местного значения, "осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования" следует отнести к "направлениям" деятельности субъектов местного самоуправления, или, иными словами, к числу функций системы местного самоуправления. При этом особенностью данной функции является то, что она осуществляется всеми субъектами местного самоуправления, во всех его сферах, при реализации всех иных муниципальных функций и предоставлении всех муниципальных услуг, предусмотренных соответствующими реестрами.

Поскольку местное самоуправление является составной частью системы публичного управления, его цели и задачи (в том числе и по исследуемому направлению), с одной стороны, должны соответствовать общесистемным устремлениям, с другой - при их формулировке обязательному учету подлежат особенности конкретного муниципалитета. Для нашего случая таковыми являются прежде всего вид муниципального образования, особенности учрежденной в нем организационной модели управления, реально существующий уровень коррупции и наиболее типичные сферы и формы ее проявления, особенности отношения граждан к фактам коррупции и прочие факторы. Например, на муниципальном уровне "зонами повышенного коррупционного риска" прежде всего являются те сферы, где должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими реализуются организационные, исполнительно-распорядительные, контрольные, юрисдикционные и разрешительные полномочия. Соответственно, созданию в конкретном муниципалитете собственного антикоррупционного механизма должно предшествовать тщательное изучение (мониторинг) существующей в нем "коррупционной ситуации". Иными словами, данный механизм должен строиться по принципу "от противника", т.е. исходить из реальной коррупционной ситуации. Весьма полезными в этом плане могут быть разработанные Министерством труда и социальной защиты России Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций <8>. Данный документ позволяет установить функции муниципального управления, отличающиеся повышенным риском коррупции, определить перечень должностей, связанных с их реализацией, и на этой основе разработать меры по снижению данных рисков, которые как раз и являются важнейшим компонентом муниципального антикоррупционного механизма.

--------------------------------

<8> Документ официально не опубликован.

В условиях современной России общей целью реализуемой ею Национальной антикоррупционной стратегии, как известно, является "искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе". В свою очередь, достижение названной цели обеспечивается путем решения следующих задач: а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции; в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Соответственно, субъекты местного самоуправления в пределах своих полномочий и с использованием имеющихся у них ресурсов должны способствовать достижению вышеназванной общей цели и решению обусловленных ею общесистемных задач.

Кроме того, учитывая федеративный характер территориальной организации российского государства, при формировании муниципальных антикоррупционных механизмов должны приниматься во внимание и задачи региональной политики в сфере противодействия коррупции. Например, для Тверской области таковыми являются (ст. 3 Закона Тверской области N 39-ЗО от 09.06.2009 "О противодействии коррупции в Тверской области") <9>: 1) создание системы противодействия коррупции в Тверской области; 2) устранение причин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее появлению; 3) формирование антикоррупционного сознания в обществе, нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.

--------------------------------

<9> Тверские ведомости. 2009. 12 - 18 июня.

При определении круга субъектов "противодействия" коррупции на муниципальном уровне, конечно же, следует исходить из природы местного самоуправления как совместной властной деятельности жителей муниципальных образований и формируемых ими же органов местного самоуправления. С учетом данного обстоятельства можно согласиться с Е.В. Ромашиной, которая отмечает, что в аспекте антикоррупционного взаимодействия "органы местного самоуправления и население муниципального образования выступают равнозначными и взаимодополняющими субъектами противодействия коррупции, где объединяющую роль выполняет общая цель - решение соответствующего вопроса местного значения". Иными словами, население муниципальных образований и органы местного самоуправления при решении исследуемого вопроса местного значения фактически выступают "двуединым субъектом" <10>. Правда, роль каждого из них, формы и способы их участия в противодействии коррупции существенно отличаются.

--------------------------------

<10> Ромашина Е.В. Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 7.

Как известно, одной из особенностей Закона N 131-ФЗ является использование в нем при закреплении перечня вопросов местного значения (ст. 14 - 16) различных словосочетаний и терминов в зависимости от содержания тех полномочий, которыми субъекты местного самоуправления обладают при их решении ("организация", "создание условий", "участие", "обеспечение", "оказание содействия", "организация и осуществление мер" и проч.).

В интересующем нас случае, как отмечено выше, использована формула "осуществление мер". Для понимания ее действительного значения, видимо, необходимо уяснить смысл составляющих ее слов. В частности, термин "осуществление" понимается в значениях: исполнение, практическая реализация, претворение в жизнь, свершение <11>; а "мера (то же, что и "мероприятие")" - это организованное действие или совокупность действий, имеющих целью осуществление чего-нибудь, совокупность действий, направленных на решение какой-то общественно значимой задачи <12>.

--------------------------------

<11> Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М.: Русский язык, 1975. С. 324.

<12> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1994. С. 343.

Соответственно, "осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования" следует понимать, по всей видимости, как совершение органами местного самоуправления определенных, преимущественно исполнительно-распорядительных (административных) действий, предусмотренных действующим законодательством (федеральным и субъектов РФ), а также муниципальными правовыми актами, которые направлены на достижение целей и решение задач реализуемой в Российской Федерации антикоррупционной политики (Национальной стратегии противодействия коррупции).

При этом выбор законодателем именно названной выше формулировки ("осуществление мер") при определении роли субъектов местного самоуправления в отечественном антикоррупционном механизме вполне закономерен. Дело в том, что "противодействие коррупции" вообще-то является средством решения задачи более высокого порядка, а именно "обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности", которая Конституцией РФ 1993 г. (п. "б" ст. 72) отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, термин "обеспечение", использованный при формулировке данной задачи государственного управления, означает, что федеральный центр и субъекты РФ обязаны создать все необходимые для ее успешного решения условия (исходя из заявленных целей антикоррупционной стратегии, разработать перечень мер, необходимых для их достижения, определить круг субъектов, которые будут реализовывать эти меры, распределить между ними полномочия по их осуществлению и проч.). Соответственно, все иные участники антикоррупционной деятельности, перечисленные в Законе N 273-ФЗ от 25.12.2008 (ст. 5), обязаны реализовывать эти меры исходя из своих полномочий. Данный вывод основан на позиции Конституционного Суда РФ по вопросу соотношения государственной власти и местного самоуправления, сформулированной им, к примеру в решении по так называемому Курскому делу <13>.

--------------------------------

<13> Российская газета. 2000. 19 дек.

В заключение скажем, что Закон N 273-ФЗ содержит ряд положений, на основе которых может быть "сконструирован" муниципальный антикоррупционный механизм (в ст. 3 называются виды антикоррупционных мер, подлежащих реализации, а в ст. 6 определены основные направления профилактики коррупции). Однако при этом проблема согласования между собой названных требований отдана на откуп правоприменителю.

N п/п	Виды антикоррупционных мер, осуществляемых на муниц. уровне	Формирование нетерпимости к коррупционному поведению	Антикоррупционная экспертиза МПА	Рассмотрение в органах МСУ вопросов правоприменительной практики	Предъявление квалификац. требований к должностям муниц. службы	Установление ответственности за непредставление сведений о доходах	Учет добросовестного и эффективного исполнения служ. обязанностей	Развитие институтов общественного контроля
		I	II	III	IV	V	VI	VII
1.	Политические меры
2.	Организационные меры
3.	Информационно-пропагандистские меры
4.	Социально-экономические меры
5.	Правовые меры
6.	Специальные меры
7.	Иные меры

Представляется, что одним из возможных способов согласования требований, содержащихся в вышеупомянутых нормах, и выработки на этой основе комплекса антикоррупционных мер, которые должны осуществляться на муниципальном уровне в рамках исследуемого вопроса местного значения, могла бы стать приведенная выше таблица. В ней "по вертикали" расположены предусмотренные законом направления профилактической деятельности, а "по горизонтали" - виды мер по противодействию коррупции, которые должны осуществляться субъектами данной деятельности.

"Проецируя" направления профилактической деятельности на виды антикоррупционных мер, в принципе, можно получить 49 групп таких мер. Для муниципального уровня их будет, конечно же, меньше (42), поскольку специальные меры (видимо, речь идет об оперативно-разыскных мерах) органами местного самоуправления не осуществляются.

Литература

1. Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М.: Русский язык, 1975. С. 324.

2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1994. С. 343.

3. Ромашина Е.В. Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию коррупции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2013. С. 7.