Документ предоставлен КонсультантПлюс

ПРАВОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО,

УВЕДОМИВШЕГО О ФАКТЕ КОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ <1>

Р.Р. САГДЕЕВ

--------------------------------

<1> Работа публикуется в сокращении.

Р.Р. Сагдеев, студент 1-го курса юридического факультета Института экономики, управления и права (г. Казань).

Научный руководитель: ассистент кафедры теории государства и права и публично-правовых дисциплин А.А. Дмитриев.

Введение

В настоящее время многие исследования посвящаются различным аспектам проявления коррупции и противодействия коррупции, начиная от исследования дефиниции "коррупция" и заканчивая вопросами антикоррупционной рекламы и антикоррупционного аудита.

Однако, несмотря на видимость изученности данного вопроса, в теории и практике противодействия коррупции остаются такие институты, которые являются малоизученными, а в некоторых случаях абсолютно неисследованными, даже при их отражении в действующем антикоррупционном законодательстве.

Одним из таких институтов является институт защиты государственных служащих, уведомивших о факте коррупционного поведения. Актуализация данного вопроса обусловлена несколькими объективными, на наш взгляд, факторами.

Действующее антикоррупционное законодательство, и в первую очередь Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции), устанавливает общие и специальные запреты, ограничения, обязанности и дозволения, касающиеся служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Хочется подчеркнуть, что одной из основных обязанностей (именно обязанностей как вида и меры должного поведения) является обязанность уведомлять представителя нанимателя (работодателя) об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Следуя положениям общей теории правоотношений, эта обязанность имеет корреспондирующий характер, т.е. при наличии права у одного участника правоотношений у другого, соответственно, возникает обязанность обеспечить данное право. Согласно логике законодателя создается правоотношение, которое, с одной стороны, обязывает государственного служащего уведомлять об акте коррупции, а с другой - дает право представителю нанимателя (работодателя) требовать соблюдения антикоррупционных стандартов.

Закрепляя обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения его к коррупционному поведению, законодатель вместе с тем предполагает и предоставление ему мер государственной защиты в случае сообщения о таких фактах, а также о совершении другими государственными служащими коррупционных правонарушений.

Но формально-юридическое закрепление обязанности осуществлять соответствующее уведомление о факте коррупции и формальное закрепление принципа защиты государственных служащих еще не приводит к реальному осуществлению защиты в силу специфики данных правоотношений. Решение этого вопроса особенно важно для государственных служащих исполнительных органов власти, имеющих коррупционные риски, возникающие при реализации возложенных на них функций.

Вместе с тем правовые технологии обеспечения защиты государственных служащих определяются в действующем законодательстве и ведомственных нормативных правовых актах неоднозначно.

Задачей настоящего исследования является анализ действующего законодательства, гарантирующего и обеспечивающего защиту государственных служащих, уведомивших о факте коррупционного поведения, а также выработка конкретных практических предложений и мер, направленных на совершенствование правового регулирования данного института. Особый интерес вызывает разработка предложений по осуществлению защиты государственных служащих, работающих в сфере исполнительного и обеспечительного производства.

Общие вопросы правового регулирования института защиты

государственного служащего, уведомившего

о факте коррупционного поведения

Законопроект N 105369-5 "О противодействии коррупции", внесенный на рассмотрение в Государственную Думу 3 октября 2008 г., первоначально предусматривал обязанность государственного или муниципального служащего информировать соответствующие органы и представителя нанимателя о ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей случаях совершения коррупционных правонарушений другими государственными и муниципальными служащими либо непредставления ими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также обо всех случаях обращения каких-либо лиц к другим государственным и муниципальным служащим в целях склонения их к совершению коррупционных или иных правонарушений (ч. 3 ст. 9 законопроекта). Неисполнение указанной обязанности предлагалось рассматривать как должностное правонарушение.

Однако ко второму чтению ст. 9 была уже изложена в новой, ныне действующей редакции. Вопросы ответственности за неисполнение данной обязанности были исключены из содержания этой статьи, хотя некоторые депутаты Государственной Думы вполне справедливо отмечали, что это в значительной степени выхолащивает смысл и содержание данного института. Законодатель аргументировал свой отказ от указанной меры обеспечения исполнения обязанности значительным ограничением прав государственных и муниципальных служащих.

Насколько эта позиция является обоснованной, судить сложно: с одной стороны, отсутствие принудительного механизма безальтернативного поведения, направленного на формирование антикоррупционных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих, является залогом успеха государственной антикоррупционной кампании, с другой стороны, чрезмерные или повышенные обязательства, напрямую не связанные с выполнением возложенных на госслужащих функций, приводят к распылению их деятельности.

К сожалению, и то и другое невозможно в полной мере реализовать в силу несовершенства нормативного регулирования противодействия коррупции в целом. Однако следует отметить, что по некоторым квалифицированным составам коррупционных преступлений возможно привлечение к уголовной ответственности за укрывательство преступления, предусмотренного ст. 316 Уголовного кодекса РФ.

Между тем, исключив указание на ответственность за неуведомление о фактах коррупционного поведения, законодатель вместе с тем предусмотрел возможность государственной защиты тех лиц, которые сообщили о таких фактах.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 9 Закона о противодействии коррупции установлено, что под защитой государства находится государственный или муниципальный служащий, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах:

- обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения;

- совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В настоящее время особенно актуально развитие международного сотрудничества в борьбе с коррупционной преступностью. Это вызывает необходимость проанализировать данный институт с позиции его согласованности с нормами международного права, и в первую очередь с нормами тех международных правовых документов, которые уже ратифицированы Российской Федерацией.

Норма ч. 4 ст. 9 Закона о противодействии коррупции отражает в отечественном законодательстве принцип, заложенный в Конвенции ООН против коррупции <1> (ст. 33 "Защита лиц, сообщающих информацию"), устанавливающей, что каждое государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты любых лиц, добросовестно и на разумных основаниях сообщающих компетентным органам о любых фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с данной Конвенцией, от любого несправедливого обращения.

--------------------------------

<1> Конвенция против коррупции (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003 N 58/4. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.

Кроме того, Конвенция против коррупции содержит ст. 32 "Защита свидетелей, экспертов и потерпевших", в которой наряду с прочим предусмотрено, что каждое государство-участник принимает надлежащие меры в соответствии со своей внутренней правовой системой и в пределах своих возможностей, с тем чтобы обеспечить эффективную защиту от вероятной мести или запугивания в отношении свидетелей и экспертов, которые дают показания в связи с преступлениями, признанными таковыми согласно данной Конвенции, и в надлежащих случаях - в отношении их родственников и других близких им лиц.

Наряду с этим в основе рассматриваемой нормы лежат положения других конвенций Совета Европы. Так, согласно ст. 22 "Защита сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей" Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию каждая сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения эффективной и надлежащей защиты: а) тех, кто сообщает об уголовных преступлениях, квалифицированных в качестве таковых в соответствии со статьями 2 - 14, или иным образом сотрудничает со следствием или органами, осуществляющими уголовное преследование; б) свидетелей, дающих показания, касающиеся этих преступлений <1>.

--------------------------------

<1> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS N 173 (заключена в Страсбурге 27.01.1999) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2394.

Таким образом, данный институт в отечественном законодательстве не является собственной разработкой, а выступает имплементацией в российское антикоррупционное законодательство конструкций, гарантирующих защиту лиц, сообщивших о фактах коррупции. При этом имплементация носит исключительно предметный, а не институциональный характер, т.е. конструкция (идея, мысль, принцип) перенесена без должного ее раскрытия.

Правовые технологии защиты государственных служащих,

уведомивших о факте коррупционного поведения

В отношении правовых технологий защиты государственных служащих, уведомивших о факте коррупционного поведения, закрепленной в действующем антикоррупционном законодательстве, данная норма носит отсылочный характер к условно отраслевому законодательству России, в связи с чем необходимо отметить следующее. С введением данного института в антикоррупционное законодательство не был принят какой-либо уточняющий и регламентирующий его самостоятельный законодательный акт, не внесены соответствующие изменения в действующие законодательные акты.

Между тем, руководствуясь общей теорией права, надо учитывать, что до издания таких актов подлежат применению иные акты, регулирующие сходные правовые отношения, поскольку каких-либо специальных технологий защиты государственных служащих законодательством не предусмотрено. Однако, учитывая, что большинство коррупционных правонарушений представляют собой уголовные преступления, в данном случае применимы механизмы, предусмотренные Федеральными законами от 20.04.1995 N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" и от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (далее - Закон о защите потерпевших и свидетелей).

Наибольший интерес для нас представляет вопрос о конкретных правовых технологиях такой защиты. Согласно положениям вышеназванных Законов в отношении защищаемого лица может применяться одновременно несколько мер защиты либо одна из таких мер, как личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице; временное помещение в безопасное место; применение дополнительных мер безопасности в отношении защищаемого лица, содержащегося под стражей или находящегося в месте отбывания наказания, в том числе перевод из одного места содержания под стражей или отбывания наказания в другое. По делам о тяжких и особо тяжких преступлениях могут дополнительно применяться такие меры защиты, как переселение лица на другое место жительства; замена документов; изменение внешности; изменение места работы (службы) или учебы.

Основаниями применения мер безопасности являются данные о наличии реальной угрозы убийства защищаемого лица, насилия над ним, уничтожения или повреждения его имущества в связи с участием в уголовном судопроизводстве, установленные органом, принимающим решение об осуществлении государственной защиты. Меры безопасности применяются на основании письменного заявления защищаемого лица или с его согласия, выраженного в письменной форме.

Сейчас проблемы защиты свидетелей и иных участников уголовного процесса привлекают к себе все большее внимание, разрабатываются и выдвигаются предложения о создании новых механизмов защиты. Активно используются и уже существующие механизмы, учитывается необходимость внесения изменений в законодательство.

Следует отметить, что все эти меры защиты, предусмотренные ст. 6 Закона о защите потерпевших и свидетелей, применимы к защите государственных служащих, уведомивших о факте коррупционного поведения. Например, норма п. 9 ст. 6 Закона о защите потерпевших и свидетелей по отношению к государственному служащему, сообщившему о факте совершения коррупционных действий или факте склонения его к таковым, неприменима. Другие нормы ст. 6 Закона о защите потерпевших и свидетелей применить по отношению к государственным служащим можно, однако их применение может повлечь крупные финансовые затраты и иные отрицательные последствия. Как правило, из всех перечисленных механизмов применяется только личная охрана, которая также может быть коррумпированной, и не всегда можно отследить действия такой охраны.

Особое внимание следует обратить на основания применения названных механизмов защиты: наличие реальной угрозы убийства представляемого к защите лица, насилия над ним, уничтожения или повреждения его имущества. В связи с уведомлением государственных органов о факте коррупционного поведения угрозы убийства и уничтожения имущества в адрес государственных служащих поступают редко. Чаще на такого государственного служащего воздействуют посредством административного давления, что никак не подпадает под основания применения перечисленных механизмов защиты.

Более того, на практике применение указанных мер защиты не всегда предоставляет достаточную степень защищенности такой категории лиц; иногда не соблюдается и основополагающий принцип защиты - сохранение тайны данных о личности свидетеля, потерпевшего. Так, согласно требованиям ст. 217 УПК РФ следователь обязан предъявить обвиняемому и защитнику прошитые и пронумерованные материалы уголовного дела, за исключением постановления, в котором содержатся данные о личности засекреченного лица. Предъявляются для ознакомления и вещественные доказательства, фотографии, материалы аудио-, видеозаписи, киносъемка, иные приложения к протоколам следственных действий. Обвиняемый и его защитник вправе неограниченное количество раз обращаться к материалам уголовного дела, выписывать из него любые сведения, снимать копии с любого документа, в том числе и с применением технических средств. Согласно ч. 3 ст. 217 УПК РФ обвиняемый и его защитник не могут быть ограничены во времени, необходимом им для ознакомления с материалами уголовного дела. Такое ограничение возможно, только если суд установил факт явного затягивания времени ознакомления с делом. Получив право на ознакомление с материалами уголовного дела, обвиняемый при изучении показаний свидетеля о тех или иных обстоятельствах произошедшего события по содержанию самих показаний может определить лицо, которое свидетельствует против него.

Несмотря на урегулированность защиты по уголовным делам, "за бортом" правовой регламентации остаются ситуации, не связанные с уголовным преследованием.

Возникает вопрос: как обеспечить защиту государственного служащего, уведомившего о факте коррупционного поведения, не подпадающего под состав уголовного преступления, скажем, связанного с мерами дисциплинарного взыскания или иными мерами?

В декабре 2014 года Министерство труда, занятости и социальной защиты Российской Федерации подготовило проект Закона "О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов со стороны должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются". Законопроект создан на основе рекомендаций, выработанных по итогам заседания Общественной палаты РФ, посвященного вопросу защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции. Заседание прошло с участием членов Экспертного совета при Управлении Президента РФ по вопросам противодействия коррупции, депутатов Государственной Думы, представителей научного и экспертного сообщества. Разработка законопроекта была предусмотрена Национальным планом противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы (утв. Указом Президента РФ от 11.04.2014 N 226).

Реализация законопроекта направлена на обеспечение защиты лиц, сообщивших о незаконной деятельности внутри государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, включая государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации, от любых негативных последствий, в частности от ущемления их прав и законных интересов, связанных с таким сообщением.

Согласно ст. 2 законопроекта сообщением о коррупционном правонарушении является "информация о злоупотреблении служебным положением, даче или получении взятки, злоупотреблении полномочиями, коммерческом подкупе либо ином незаконном использовании физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц...". Также к сообщениям о коррупционном правонарушении относится информация о несоблюдении ограничений, запретов и требований, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами, об иных коррупционных правонарушениях, за совершение которых в соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрена административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

В соответствии с законопроектом защите подлежат лица, замещающие государственную должность или муниципальную должность, должность государственной или муниципальной службы; служащие Центрального банка Российской Федерации; работники, замещающие должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, а также работники, замещающие должности на основании трудового договора в государственном органе, органе местного самоуправления, организации.

Кроме того, меры защиты, предусмотренные законопроектом, могут применяться в отношении родственников и близких лица, которое сообщило о коррупционном правонарушении, в том случае, если они преследуются или их права нарушаются в целях оказания воздействия на данное лицо, либо в целях принуждения его отказаться от представленной информации, либо из мести за раскрытие указанной информации.

Законопроектом установлены принципы осуществления защиты, что обеспечивает наиболее полное представление о целевой направленности данной деятельности одновременно и на процесс, и на результат. При этом предусмотренные законопроектом принципы можно разделить на общие и специальные, посвященные осуществлению такой защиты.

Так, к общим принципам защиты можно отнести принципы законности, уважения прав и свобод человека и гражданина; взаимной ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих меры защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, и защищаемых лиц; предоставления мер защиты в соответствии с полномочиями государственных органов, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, правоохранительных органов и других уполномоченных государственных органов, организаций; недопустимости препятствования получению лицом, сообщившим о коррупционном правонарушении, бесплатной юридической помощи и доступа к правосудию.

Данная группа принципов обеспечивает основные постулаты осуществления защиты.

Ко второй группе можно отнести принципы защищенности от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность (трудовую деятельность) лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, применения к ним мер дисциплинарного воздействия; возмещения убытков и причиненного морального вреда за преследование или ущемление прав и законных интересов лицам, сообщившим о коррупционном правонарушении; применения мер защиты без ущемления жилищных, трудовых, пенсионных и иных прав и законных интересов лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях.

Отдельно хочется остановиться на принципе, предусматривающем возможность выплаты материального вознаграждения лицам в случае, если передача сообщения о коррупционном правонарушении позволила предотвратить причинение ущерба государственной или муниципальной казне, государственному или муниципальному имуществу. Данная мера, по мнению разработчиков, призвана мотивировать лиц к раскрытию информации о коррупционном правонарушении. Размер вознаграждения предлагается установить от 5 до 15% от суммы предотвращенного ущерба.

Правда, несмотря на обширную зарубежную практику использования данной меры в таких странах, как Южная Корея, США, Канада, ее применение имеет и негативный оттенок: деятельность государственного служащего по противодействию коррупции приобретает некий коммерциализированный характер, т.е. он сообщает о преступлении не по долгу службы, а из чисто корыстных, сугубо личных интересов.

При этом, на наш взгляд, заслуживает поддержки установленное законопроектом условие об иных мерах поощрения за сообщение о коррупционном правонарушении. Например, такие меры, как благодарственное письмо, внесение в книгу почета с выдачей соответствующего свидетельства, должны стать мотивационным фактором, создать ситуацию морального выбора поступать именно так, как велит гражданский долг, а не иначе.

Эффективной защите служащих и работников, сообщающих о коррупционных правонарушениях, будет способствовать применение предусмотренного рассматриваемым законопроектом комплекса мер, включающего обеспечение конфиденциальности сведений, бесплатную юридическую помощь, защиту от неправомерного увольнения и иных ущемлений прав и законных интересов в рамках исполнения должностных обязанностей и осуществления полномочий, меры прокурорского реагирования. Кроме того, в качестве меры защиты предусмотрено обязательное участие прокурора при рассмотрении вопросов применения дисциплинарных взысканий или увольнения лица, сообщившего о коррупционном правонарушении, комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Полагаем, принятие Федерального закона "О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов со стороны должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются" оживит институт противодействия коррупции в России. Возможно, именно благодаря данной инициативе коррупционная преступность будет наконец загнана в угол.

Заключение

Подводя итог, можно констатировать следующее.

1. Несмотря на формальное наличие института защиты государственного служащего, уведомившего о факте коррупционного поведения, регламентация данного института в настоящее время отсутствует, что существенно усложняет его реализацию.

2. Имеющиеся нормативные акты не способны в должной степени обеспечить защиту лиц, указывающих на факт коррупционного поведения и коррупционной преступности. К сожалению, не все нормы могут быть применимы к данной категории лиц.

3. Следует приветствовать законодательные инициативы, направленные на решение проблем защиты данной категории государственных служащих, в частности разработку проекта Закона "О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов со стороны должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются".

4. Исследование существующих норм и механизмов защиты государственных служащих (ст. 217, ч. 6 ст. 278 УПК РФ) выявило возможность возникновения отрицательных последствий их применения: нарушения конфиденциальности информации о свидетельствующих лицах, которое может повлечь какие-либо насильственные действия в отношении свидетеля, его семьи и жилища.

Полагаем, что институт обеспечения защиты государственных служащих, уведомивших о факте коррупционного поведения, нуждается в доработке.

В свете изложенного считаем необходимым внести изменения в ст. 217 УПК РФ, делегировав следователю право решения вопроса о предоставлении возможности обвиняемому и адвокату ознакомиться с материалами предварительного следствия исходя из интересов следствия, обеспечения безопасности свидетелей и потерпевших. Решение следователя должно быть оформлено соответствующим постановлением, которое может быть направлено на обжалование руководителю следственного органа, в прокуратуру либо в суд.

Полагаем, что внесение изменений в ч. 6 ст. 278 УПК РФ также помогло бы укреплению института защиты свидетелей и потерпевших. Например, сделав возможным ознакомление с данными о личности защищаемых лиц в ходе судебного следствия лишь с согласия сторон, мы сохраним целостность стороны обвинения и на самом первоначальном этапе расследования можем гарантировать полную конфиденциальность допрашиваемого на всех стадиях уголовного процесса.

Список использованной литературы

1. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в Страсбурге 27.01.1999) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2394.

2. Конвенция ООН против коррупции. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 N 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

5. Указ Президента РФ от 11.04.2014 N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" // Собрание законодательства РФ. 2014. N 15. Ст. 1729.

6. Федеральный закон от 20.04.1995 N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

7. Федеральный закон от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" // СПС "КонсультантПлюс".

8. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.