Документ предоставлен КонсультантПлюс

К ВОПРОСУ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИНЯТИЯ МЕР ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ

КОРРУПЦИИ ПУТЕМ ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 12 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

ОТ 25.12.2008 N 273-ФЗ "О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ"

Л.М. МАДАЛИЕВА

Мадалиева Лола Музафаровна, аспирант кафедры конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права.

Целью данного исследования является проведение краткого анализа законодательства, регулирующего возникновение ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора.

Ключевые слова: государственная служба, соблюдение требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулирование конфликта интересов, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон N 79-ФЗ, Федеральный закон N 273-ФЗ.

Revisiting Efficiency of Taking Measures to Prevent Corruption by Applying Article 12 of Federal Law dd. December 25, 2008 No. 273-ФЗ "On Combating Corruption"

L.M. Madalieva

Madalieva Lola M., Postgraduate Student of the Constitutional and Administrative Law Department of the Baikal State University of Economics and Law.

The goals of this study are to conduct a brief analysis of the legislation regulating the occurrence of restrictions imposed on the citizen replacing the position of the state or municipal service, at the conclusion of their employment or civil contract.

Key words: public service, observance of requirements to office behaviour of the state or municipal civil servants and settlement of conflict of interests, the Labour code of the Russian Federation, Federal law No. 79-ФЗ, Federal law No. 273-ФЗ.

Органы исполнительной власти, а также иные предусмотренные законодательством субъекты правоотношений, возникающих в связи с прохождением государственной гражданской и муниципальной службы, призваны разрешать достаточно широкий круг различных по своему содержанию дел, включая реализацию мер по предупреждению коррупции и возникновению конфликта интересов на гражданской службе.

Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ) гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более 100 тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссия).

Перечень должностей федеральной государственной службы, указанных в названных положениях, установлен Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 <1>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СПС "КонсультантПлюс".

Частью 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ установлена обязанность работодателя при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в ч. 1 настоящей статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из указанных норм, обязанность работодателя сообщить о заключении трудового или соответствующего гражданско-правового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, не ставится в зависимость от того, включала ли замещаемая данным гражданином должность функции государственного, муниципального (административного) управления организацией, с которой заключается договор.

Законодатель в данном случае исходил из того, что ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, предусмотренные в ст. 12 Закона N 273-ФЗ, приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции ООН против коррупции (далее - Конвенция) <2>.

--------------------------------

<2> Конвенция ООН против коррупции принята в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно подп. "e" п. 2 ст. 12 Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государство вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.

Из анализа приведенных положений закона следует, что указанные выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность гражданской службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов <3>.

--------------------------------

<3> Постановление Верховного Суда РФ от 11.11.2013 N 43-АД13-2 // СПС "КонсультантПлюс".

Конституционный Суд РФ разъяснил, что Закон N 273-ФЗ устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (преамбула).

Установление такой обязанности работодателя направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для борьбы с этим явлением.

Таким образом, указанные нормы, ориентированные на обеспечение безопасности государства, не могут рассматриваться как нарушающие права работодателя <4>.

--------------------------------

<4> Определение Конституционного Суда РФ от 25.09.2014 N 2020-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Щербакова Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" и частью 3 статьи 64.1 Трудового кодекса РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

При этом необходимо признать, что такое понимание вышеприведенных законоположений, сложившееся в правоприменительной практике, без какой-либо необходимости ограничивает конституционное право на свободу труда <5>.

--------------------------------

<5> Статья 7 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Статьей 2 ТК РФ установлено право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности.

В силу ст. 5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему ТК РФ. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется ТК РФ.

Нельзя не согласиться с мнением Т.А. Нестеровой, что трудовое право, которое изначально возникло как право защиты наемного труда, способно успешно справиться с той из задач реформирования государственно-служебных отношений, которая призвана обеспечить высокий уровень правовой и социальной защищенности государственных служащих. Специальные акты в той или иной степени содержат пробелы в регулировании труда соответствующих лиц, в отдельных случаях вступая в противоречие не только с национальными, но и с международно-правовыми регламентациями вопросов трудовой занятости <6>.

--------------------------------

<6> Нестерова Т.А. Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов: автореф. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 29 - 30.

Устанавливая ограничения, поименованные в ст. 12 Закона N 273-ФЗ, законодатель не учел, что в действительности целесообразным было установить такие ограничения для граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы в течение двух лет после его увольнения из организации, если должностные обязанности по прежней должности имели или могут иметь единый характер либо повлечь за собой возникновение конфликта интересов на гражданской службе.

Понятие конфликта интересов на государственной или муниципальной службе приведено в ст. 10 Закона N 273-ФЗ.

В данном случае имеется необходимость исходить из того, находится ли организация, с которой ранее гражданин состоял в трудовых отношениях, в зависимом положении от государственного органа в связи с осуществлением органом государственной власти функции по осуществлению государственного контроля (надзора), ведь гражданин, поступающий на гражданскую службу, всегда будет иметь личную заинтересованность по отношению к прежнему работодателю вне зависимости от его мотивации.

Также следует учитывать, что ограничения, установленные законодателем в ч. 3 ст. 12.1 Закона N 273-ФЗ и в ст. 16 Закона N 79-ФЗ, на практике не препятствуют возникновению конфликта интересов на гражданской службе.

Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 4.1 КВВТ РФ территориальное управление речного надзора в зоне своей ответственности осуществляет государственный контроль (надзор) на внутреннем водном транспорте, в том числе за деятельностью одного из крупнейших судоходных предприятий области.

Деятельность ОАО "Речное пароходство" осуществляет грузовые и пассажирские перевозки и обладает самым мощным в регионе речным флотом и собственными судоремонтными базами.

В свою очередь, согласно п. 1.1 Положения о территориальном управлении Ространснадзора <7> Управление является территориальным органом Ространснадзора межрегионального уровня, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ на внутреннем водном транспорте в пределах границ своей зоны ответственности.

--------------------------------

<7> См., напр.: Положение о ВС УГРН Ространснадзора, утв. Приказом Ространснадзора Рос. Федерации от 15.04.2013 N АК-476фс // СПС "КонсультантПлюс".

Пунктом 6.1 указанного Положения установлено, что управление возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности министром транспорта РФ по представлению руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Приказом Министерства транспорта РФ от 22 января 2010 г. на должность начальника территориального управления назначен гражданин Ц. <8> (далее - Ц.), который ранее занимал должность исполнительного директора ОАО. С учетом того, что гражданин Ц. занимает вышеуказанную должность более пяти лет, в данном случае наличие нарушений ст. 60.1 Федерального закона N 79-ФЗ очевидно.

--------------------------------

<8> Сайт ВС УГРН Ространснадзора. URL: http://vsugrn.ru/.

Также интересно, что в настоящее время губернатором области является гражданин Е. (далее - Е.), ранее занимавший должность генерального директора ОАО. Теперь управление ОАО осуществляет дочь Е.

После досрочной отставки предыдущего губернатора области Указом Президента РФ 18 мая 2012 г. Е. назначен исполняющим обязанности губернатора области <9>.

--------------------------------

<9> Сайт Президента РФ. Президент принял отставку губернатора Иркутской области Дмитрия Мезенцева (12.05.2012). URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/15366.

Позднее, 29 мая 2012 г., на внеочередной сессии Законодательного собрания области депутаты утвердили кандидатуру Е. на должность губернатора <10>.

--------------------------------

<10> Поздравление Сергею Ерощенко со вступлением в должность губернатора Иркутской области. Там же.

С учетом того, что Ц. ранее находился в подчинении Е., а теперь осуществляет надзор за деятельностью ОАО, благополучие которого весьма интересует Е., то наличие конфликта интересов в данном случае очевидно, так как Ц. в силу человеческой природы не может оставаться индифферентным к своему бывшему руководителю и его предприятию в целом.

Очевидным является и то, что Ц. может использовать личные связи, влияющие на независимость и объективность оценки деятельности пароходства контролирующим органом, следовательно, неизбежно возникает конфликт интересов при проведении контрольно-надзорных мероприятий инспекторским составом Управления в отношении пароходства <11>.

--------------------------------

<11> См., напр.: Определение ВАС РФ от 12.03.2014 N ВАС-2924/14 "О возвращении заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора по делу N А19-9769/2013"; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26.02.2014 N Ф02-130/2014 по делу N А19-9769/2013; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2013 N 04АП-4899/2013 по делу N А19-9769/2013; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 N 04АП-4214/2014 по делу N А19-3337/2014; решение Арбитражного суда Иркутской области от 02.09.2013 по делу N А19-9769/2013; решение Арбитражного суда Иркутской области от 01.07.2014 по делу N А19-3337/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

К сожалению, законодатель в ст. 12 Закона N 273 без какой-либо необходимости ограничил конституционное право на свободу труда, но ни в одном из нормативных правовых актов не установил ограничения при поступлении на гражданскую службу для граждан, ранее состоявших в трудовых отношениях с организациями, в отношении которых впоследствии они будут осуществлять надзор в связи с исполнением своих служебных обязанностей.

Отсутствие такой ограничительной обязанности явно снижает эффективность противодействия коррупции и противоречит принципам приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования всех доступных мер для борьбы с этим явлением.

Литература

1. Конвенция ООН против коррупции: принята в Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // СПС "КонсультантПлюс".

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // СПС "КонсультантПлюс".

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001 г. // СПС "КонсультантПлюс".

4. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 февраля 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации от 22 февраля 2001 г. // СПС "КонсультантПлюс".

5. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июля 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс".

6. О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 декабря 2008 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 декабря 2008 г. // СПС "КонсультантПлюс".

7. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 апреля 2011 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 27 апреля 2011 г. // СПС "КонсультантПлюс".

8. Об утверждении Положения о дипломировании членов экипажей судов внутреннего водного плавания: Постановление Правительства Рос. Федерации от 31.05.2005 N 349 // СПС "КонсультантПлюс".

9. Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росморречфлота: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 31.12.2004 N 1748-р // СПС "КонсультантПлюс".

10. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции": Указ Президента Рос. Федерации от 21.07.2010 N 925 // СПС "КонсультантПлюс".

11. Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Президента Рос. Федерации от 18.05.2009 N 557 // СПС "КонсультантПлюс".

12. Об утверждении Положения о ВС УГРН Ространснадзора: Приказ Ространснадзора Рос. Федерации от 15.04.2013 N АК-476фс // СПС "КонсультантПлюс".

13. Об утверждении перечней должностей федеральной государственной службы центрального аппарата и территориальных органов Ространснадзора: Приказ Ространснадзора Рос. Федерации от 20.09.2010 N ГК-1072-фс // СПС "КонсультантПлюс".

14. О практике применения статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции": разъяснения Министерства труда и социальной защиты Рос. Федерации от 05.10.2012 // СПС "КонсультантПлюс".

15. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Щербакова Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" и частью 3 статьи 64.1 Трудового кодекса РФ: Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 25.09.2014 N 2020-О // СПС "КонсультантПлюс".

16. Постановление Верховного Суда РФ от 11.11.2013 N 43-АД13-2 // СПС "КонсультантПлюс".

17. О возвращении заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора по делу N А19-9769/2013: Определение ВАС Рос. Федерации от 12.03.2014 N ВАС-2924/14 // СПС "КонсультантПлюс".

18. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26.02.2014 N Ф02-130/2014 по делу N А19-9769/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

19. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2013 N 04АП-4899/2013 по делу N А19-9769/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

20. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2014 N 04АП-4214/2014 по делу N А19-3337/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

21. Апелляционное определение Иркутского областного суда от 03.03.2014 по гражданскому делу N 2-2761/2013. URL: http://kuibyshevsky.irk.sudrf.ru.

22. Решение Арбитражного суда Иркутской области от 02.09.2013 по делу N А19-9769/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

23. Решение Арбитражного суда Иркутской области от 01.07.2014 по делу N А19-3337/2014. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/df545911-0983-4dfb-947c-3ee57095c333.

24. Решение Куйбышевского районного суда г. Иркутска от 24.10.2013 по гражданскому делу N 2-2761/2013. URL: http://kuibyshevsky.irk.sudrf.ru.

25. Нестерова Т.А. Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов: автореф. ... докт. юрид. наук / Т.А. Нестерова. Екатеринбург, 2005. С. 29 - 30.

26. Поздравление Сергею Ерощенко со вступлением в должность губернатора Иркутской области (14.09.2014): [сайт]. URL: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/aleksandr-lukashenko-pozdravil-sergeya-eroshchenko-so-vstupleniem-v-dolzhnost-gubernatora-irkutskoy-oblasti-3391.

27. Президент принял отставку губернатора Иркутской области Дмитрия Мезенцева (12.05.2012): [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/15366 ВС УГРН Ространснадзора. Контакты: [сайт]. URL: http://vsugrn.ru/contacts.

28. ОАО "ВСРП". История компании: [сайт]. URL: http://www.vsrp.ru/history.